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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 211 | Octubre 1999
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Internacional

Internacionalización de la justicia: el dilema Pinochet

Desde el arresto de Pinochet en Londres en octubre 98, hasta la orden de extradición a España en octubre 99, un intenso debate jurídico y político ha recorrido Chile, América Latina y todo el mundo. Es un debate muy complejo, entre otras cosas, por lo novedoso del acontecimiento. En este debate debe tener prioridad la voz de los chilenos. He aquí dos de esas voces, que se hicieron escuchar en la primera hora.

Ricardo Lagos y Heraldo Muñoz

Pinochet se ha transformado en una metáfora para interrogantes relativas a la ética, el derecho internacional y la política exterior. Pero mientras el arresto de Pinochet es un asunto abstracto para los editorialistas de periódicos de Estados Unidos o Europa, en Chile el hecho ha provocado fuertes tensiones políticas y ha dejado en evidencia una sociedad que permanece hondamente dividida y polarizada en torno al legado de Pinochet. La justicia debe hacerse. ¿Pero en qué términos? ¿Quién tiene el derecho a juzgar a un acusado y dónde? ¿Será aplicado el principio de jurisdicción universal del derecho humanitario de manera integral, o será que los Estados fuertes impondrán su jurisdicción sobre los débiles?.


La justicia debe hacerse preferentemente donde se cometen los delitos. Pero si esto llega a ser imposible, y si, como ahora parece, el derecho transnacional ha erosionado las fronteras nacionales al punto de que a ningún ex- Jefe de Estado se le garantiza su inmunidad, entonces resulta urgente alcanzar los consensos sobre cómo implementar dichas normas. De lo contrario, puede surgir el desorden, el enfrentamiento y el riesgo de poner en peligro la arquitectura emergente del nuevo derecho internacional humanitario y los procesos de transición de las dictaduras a la democracia.

Chile: contagio global en dos ocasiones

Ya es un lugar común pensar en la globalización desde el punto de vista de las finanzas transnacionales. El bienestar económico de países como Brasil, México y Corea del Sur disminuye o aumenta dependiendo de las decisiones que realizan especuladores internacionales e inversionistas extranjeros. Reconociendo la interdependencia creciente de las economías nacionales, usamos términos tales como el efecto tequila y la gripe asiática para describir el contagio global que permite que las crisis financieras se transmitan a través de las fronteras. Pero la detención de Pinochet en Londres ha demostrado que esa globalización se ha expandido ahora desde el ámbito económico a las instituciones de la política y la justicia.

Chile exhibe la condición única de haber sido golpeado por ambas formas de contagio global con resultados diametralmente opuestos. En los inicios de los 80, la crisis internacional de la deuda ayudó a hacer estallar la burbuja del supuesto "milagro económico" de Pinochet. Al aumentar la tasa de interés internacional y con ello, el costo de la deuda externa de Chile, sumado esto a la simultánea caída de los precios mundiales del cobre, el país entró en una severa recesión. Con tasas de desempleo que se elevaron al 60% en los barrios más pobres, Chile presenció algo que habría sido impensado apenas unos años antes: protestas callejeras generalizadas. Pinochet no fue desplazado del poder, como observadores dentro y fuera del país habían anticipado inicialmente. Pero su régimen fue obligado a relajar las restricciones sobre la prensa y a permitir alguna disidencia política. Más tarde, aun con recuperación económica, un movimiento democrático incipiente preparó el terreno para la campaña de movilización que finalmente llevó a la ciudadanía a derrotar a Pinochet en el plebiscito de 1988. Esta vez no son los bancos internacionales sino una nueva tendencia en el sistema internacional de justicia la que ha alterado la política chilena.

Desde Nuremberg a Garzón

Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, el derecho internacional sobre los derechos humanos ha evolucionado hacia el establecimiento de normas penales supranacionales. Los principios de los tribunales de guerra de Nuremberg y Tokio, reforzados por resoluciones subsecuentes de Naciones Unidas y codificados mediante tratados internacionales como las Convenciones de Ginebra, la Convención contra el Genocidio de 1948, y la Convención contra la Tortura de 1984, sostienen que los funcionarios gubernamentales pueden ser enjuiciados por crímenes contra la humanidad. Los efectos prácticos de estos tratados están haciéndose sentir ahora que la guerra fría terminó. En el pasado, la lógica de confrontación Este-Oeste dominó toda la cooperación internacional y frustró los intentos de someter a juicio a los dictadores que disfrutaban del apoyo de una u otra de las superpotencias.

El establecimiento de los tribunales de la ONU para juzgar los crímenes en la ex-Yugoslavia y Ruanda, en la ausencia de un Estado de derecho en esos países, ha potenciado aún más el derecho humanitario. Pero si la comunidad mundial acepta que los ciudadanos de naciones soberanas pueden y deben responder por sus crímenes, ¿por qué el arresto de Pinochet ha originado tan agitado debate? Es necesario establecer una importante distinción entre las dos situaciones. Los criminales de guerra de Ruanda y de la ex-Yugoslavia fueron enjuiciados por una Corte internacional, y no sometidos a una decisión unilateral realizada por el sistema judicial de un país determinado. Incluso, el tribunal de crímenes de guerra de Nuremberg, que juzgó a los líderes nazis, era un tribunal internacional. En otras palabras, las abdicaciones de soberanía que las naciones han hecho al adherirse a convenciones de derechos humanos las han hecho más en beneficio de esfuerzos internacionales que en favor de tribunales nacionales o de leyes de países específicos.

El proceso del juez español Baltasar Garzón contra Pinochet y la decisión de los Lores británicos de mantenerlo bajo arresto advirtió a la comunidad mundial que debería verse enfrentada a una nueva era de activismo judicial. Jueces individuales independientes desafiaban al liderazgo político. El brazo intransigente de magistrados con agendas propias tiende así a socavar los cálculos políticos de los funcionarios estatales. En esencia, los jueces protestan contra la lógica pragmática de la conveniencia política de los poderes ejecutivos, reeditando así las coaliciones de magistrados y organizaciones ambientalistas que en un pasado reciente pusieron exitosamente a la protección ambiental en la lista de prioridades de la discusión nacional e internacional y de la acción pública.

El aspecto positivo de este nuevo escenario es que de- muestra la debilidad del Estado ante la acción individual. El poder de la opinión pública, si es fuertemente sentido, puede cambiar el curso de un asunto público sin que el Estado tenga mucho control sobre el resultado. Un juez activista y un público cansado de la impunidad pueden forzar así a un Estado a actuar de forma contraria a su intención original.

Justicia-perdón: un dilema

Pinochet nunca recibió una garantía explícita de inmunidad a cambio de dejar el poder, ni tampoco podría haberla recibido. Pero la ley de amnistía promulgada en Chile en 1978 protege a toda persona que sea acusada de haber cometido cualquier tipo de violación a los derechos humanos entre 1973 y 1978. A Pinochet, además, se le otorgó un asiento vitalicio en el Senado, cargo creado bajo la Constitución que él mismo hizo diseñar. Como senador vitalicio, Pinochet goza de inmunidad aunque en términos limitados.

Esta extraña realidad deriva del hecho de que Pinochet y el autoritarismo fueron derrotados en las urnas en el plebiscito de 1988, y no en el terreno militar. La salida a la democracia en Chile consistió en un entendimiento mediante el cual se aceptó la Constitución existente a cambio de reformas específicas inmediatas, en la confianza de que otros cambios sustantivos serían introducidos más adelante. ¿Cómo determina una nación un equilibrio adecuado entre la justicia y el perdón cuando retorna a la democracia después de un período traumático de dictadura? Chile es sólo uno de los muchos países que han tenido que lidiar con este dilema moral. En España -como ha observado Oscar Alzaga Vilamil- la llave para la transición a la democracia post Franco fue "no remover el pasado a cambio de recuperar la libertad". La transición a la democracia de España se orientó, por lo tanto, por la necesidad de perdonar, aparejada con la incapacidad de satisfacer el deseo de hacer justicia. En este mismo sentido, Felipe González, ex-presidente del gobierno español, ha comentado que su país ni siquiera tuvo capacidad para juzgar a todos quienes estuvieron involucrados hace 18 años, en el intento de golpe del 23 de febrero en Madrid, ocurrido casi una década después de la muerte del dictador Franco.

El fin de un régimen dictatorial ocurre comúnmente por la vía de un derrocamiento violento o mediante un proceso laborioso y complejo de negociación política. Según el escritor chileno Jorge Edwards, un proceso así es sólo posible si hay "una dosis sabia de memoria y olvido" o, en otras palabras, de justicia y perdón. La comunidad internacional acepta la idea de que el Estado puede perdonar, bajo algunas condiciones, a fin de salvaguardar va- lores que son tan importantes para una sociedad como lo es la justicia: el valor de la democracia y el de la estabilidad. Pero no acepta que semejante proceso sea emprendido por quienes se beneficiarán de la amnistía o del perdón, y plantea que debe ir acompañado por medidas que repudien la dictadura y provean reparación para las víctimas de las violaciones a los derechos humanos. El arzobispo de Santiago sostuvo que Chile no ha cumplido con estos estándares al afirmar que la crisis de Pinochet sucedió porque los chilenos "no han sido capaces de hacer justicia en tantos casos de graves violaciones a los derechos humanos en el momento oportuno". Y esto, pese a hechos meritorios como fue el encarcelamiento del ex-jefe de la DINA, o la aprobación parlamentaria de importantes medidas de reparación humanitaria en favor de las víctimas.


Dilema de Chile: cuánta soberanía

Pero la situación chilena es más compleja. No se trata solamente de cuánta justicia y cuánto perdón lograr. A diferencia de Brasil o de España, que recuperaron sus democracias plenamente e incluso realizaron asambleas constituyentes, Chile no ha recobrado su soberanía popular enteramente. Las fuerzas pro-dictadura han sido capaces de preservar los enclaves autoritarios, incluyendo el de los "senadores institucionales", que no son elegidos sino designados. La soberanía popular incompleta en Chile ha significado que, aunque los chilenos votan consistente y abrumadoramente por la coalición de gobierno, el Ejecutivo no posee una mayoría en el Senado y continuamente ve sus proyectos vetados por la oposición. Por ende, el dilema en Chile no es solamente cuánta justicia y perdón conseguir, sino también cuánta soberanía popular recobrar. La pregunta es cómo concluir bien el proceso de transición a la democracia.

Los líderes políticos de la Concertación han respaldado la política oficial del gobierno, que ha buscado el regreso de Pinochet a Chile, por razones jurídicas y prácticas, enfatizando que, a pesar de los reales obstáculos existentes, el ex-dictador debe enfrentar los tribunales chilenos y responder a las acusaciones específicas sobre violaciones de los derechos humanos .La inmunidad senatorial puede ser levantada por la Corte Suprema y Pinochet encarar acusaciones por crímenes no cubiertos por la ley de amnistía de 1978.
Entretanto, la derecha en Chile ha llegado a la conclusión de que para ella la obra de Pinochet es más importante que el hombre. Aceptando la posibilidad de que Pinochet podría permanecer en Europa durante un largo proceso de extradición, los sectores de derecha han decidido sacrificar al ex-dictador aun cuando formalmente se han cohesionado a su alrededor. La derecha prefiere a Pinochet en el extranjero a tener que negociar con los sectores democráticos el desmantelamiento de los enclaves autoritarios. Irónicamente, si Pinochet no vuelve a Chile para ser enjuiciado, las fuerzas democráticas no sentirán la urgencia de tener que generar las condiciones para hacer justicia, desaprovechando quizás así una oportunidad para corregir algunos de los defectos de la transición. Sin duda, habrá quienes se sentirán satisfechos de que otros, en Europa, hagan justicia por nosotros. Pero, entretanto, el tema de fondo -el pinochetismo institucionalizado en la Constitución- quedará sin resolver.

¿A quién arrestar? ¿Dónde juzgarlo?

Al mismo tiempo que Pinochet estaba siendo detenido por las autoridades británicas en Londres, el gobierno francés recibía a Laurent Kabila, Presidente de la República Democrática del Congo, quien ha sido acusado de haber ejercido un activo papel en el genocidio de Ruanda.

Supuestamente, Kabila sentía inquietud de viajar a Europa e inquirió sobre seguridades formales de inmunidad diplomática antes de abandonar su país. Aparentemente quedó tranquilo con la declaración de Charles Josselin, ministro francés a cargo de las relaciones con Africa, quien sostuvo que no existía base para una comparación entre Pinochet y Kabila, puesto que Kabila "se beneficia de la inmunidad que se le otorga a todo Jefe de Estado mientras está en el ejercicio de su cargo". La experiencia de Kabila en Europa ilustra claramente las contradicciones de vivir en un mundo que ha presenciado el arresto de Pinochet.

Tiranos en ejercicio y potenciales tiranos saben ahora que las reglas han cambiado. Las amnistías nacionales y la inmunidad diplomática ya no garantizan plenamente que los ex-dictadores puedan viajar libremente al extranjero. Este es un paso adelante en la evolución del derecho internacional de los derechos humanos. Aunque también es verdad que estas nuevas prácticas pueden desalentar a estos mismos dictadores a dejar el poder pacíficamente.

¿Y esta nueva tendencia hacia la internacionalización de la justicia será aplicada de manera equitativa? Las grandes potencias podrían seleccionar a su discreción a qué ex-dictadores juzgar por sus crímenes. En ausencia de un orden jurídico internacional bien consolidado, la arbitrariedad podría primar. Aunque hoy sea un ex-dictador ampliamente repudiado quien enfrenta la justicia, mañana podría ser un caso más dudoso, un nombre que suscite poco consenso internacional. ¿Exactamente quién debe manejar la justicia internacional en un mundo globalizado? En las circunstancias actuales, la decisión de quién puede ser arrestado para ser llevado a los tribunales es una cuestión de poder, no de justicia.

El comportamiento de los magistrados es otra variable que hay que considerar. En este sentido, la jurisdicción es el punto clave. Con varios países pretendiendo enjuiciar a un ex-dictador, como sucede en el caso de Pinochet, ¿dónde enjuiciarlo en definitiva? Claramente, el país donde se cometieron las violaciones debería tener primera prioridad, en tanto la justicia pueda ejercerse allí.

Un Tribunal Penal Internacional

¿Será posible cautelar la soberanía nacional mientras simultáneamente se avanza en la causa de la justicia? Con la detención de Pinochet, resulta claro ahora que la erosión de las fronteras nacionales se torna rápidamente en un fait accompli. Pero así como la globalización económica descansa en instituciones internacionales como la Organización Mundial del Comercio encargadas de regular el sistema y nivelar el campo de juego, así también se hace necesario que la globalización de la justicia posea mecanismos mínimos para evitar el caos potencial.

Un mecanismo así está a punto de convertirse en realidad. El Tribunal Penal Internacional (TPI) cumple con el doble objetivo de reducir la impunidad en los casos de violaciones graves de los derechos humanos y, a la vez, asegurar procesos justos y sencillos sujetos a reglas claras aceptadas voluntariamente por todos los países. El articulado del TPI contiene numerosas salvaguardas que garantizarán que los casos que sean traídos ante esta Corte no serán ni frívolos ni políticamente motivados. El tratado que establece el TPI fue aprobado en julio de 1998 en Roma, en una votación de 120 a 7. Entre las naciones que se opusieron al tratado figuran Irak, Libia, y, lo que es lamentable, Estados Unidos. El Tribunal se materializará cuando 60 Estados ratifiquen formalmente el tratado, un proceso que puede tardar años.

La universalización del derecho humanitario debe ser fomentada. Pero, al promoverse la globalización de la justicia también deben tenerse en cuenta inquietudes bien fundadas sobre abusos potenciales tanto por las asimetrías del poder como por los eventuales costos de las buenas intenciones. El TPI puede ayudar a evitar estas distorsiones y, de paso, a desalentar la competencia entre fiscales.

Ceder soberanía, ceder poder

Ciertamente, la creación del TPI significará que los Estados tendrán que ceder algún grado de soberanía, y, especialmente en el caso de los países desarrollados, tendrán que aceptar limitaciones a su poder nacional. Pero, como el caso Pinochet lo evidencia ampliamente, a veces un Estado-nación debe abandonar un grado de soberanía para ganar un mejor control sobre sus propios asuntos. Es por esto que Chile ha aprobado el Estatuto de Roma, cuya ratificación está ahora pendiente en el Congreso Nacional.

El caso Pinochet le ha demostrado a Chile que una transición a la democracia debe enfrentar todos sus asuntos pendientes por penosos que sean, y no "barrerlos debajo de la alfombra". Más allá de lo que ocurra con Pinochet, lo principal es que los chilenos seamos capaces de recuperar plenamente la soberanía popular, de crear las condiciones para que la justicia opere sin limitaciones, y de impulsar, paralelamente, un régimen internacional humanitario como instrumento efectivo de reserva contra la impunidad.

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