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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 211 | Octubre 1999
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Nicaragua

Tan pobres, tan endeudados, tan vulnerables

El "perdón" de la deuda nos deja endeudados. El ajuste que se nos aplica no ajusta nuestros desajustes. El gobierno liberal que administra la condonación de la deuda y el programa de ajuste agrava a diario los problemas estructurales del país. Todas estas crisis son cíclicas. Todas están encadenadas. Todas nos hacen cada día más vulnerables.

Equipo Nitlápan-Envío

A un año de la devastación del Mitch, Centroamérica y Nicaragua vuelven a saborear la tragedia. Una tragedia anunciada. Sucesivas ondas tropicales, con abundantes lluvias -lo que hace unos años se hubiera llamado "un buen invierno"- fueron suficientes para inundar poblados, incomunicar zonas enteras, desbordar ríos, arruinar cosechas, destruir puentes y caminos y damnificar a decenas de miles de personas.
Sobre los damnificados de siempre y sobre el mismo mapa en el que se paseó el Mitch -un mapa deforestado, abandonado a su suerte, con un creciente desorden poblacional, con problemas de tierra, un mapa destruido y nunca reconstruido- volvió la tragedia. Y seguirá volviendo. Se empieza a percibir que bastarán inviernos copiosos para generar anualmente nuevos desastres. La gente del campo, que siempre anheló las lluvias, se empieza a sentir aterrorizada por ellas.

Con los diluvios de este fin del siglo -para muchos, claros anuncios del fin del mundo- han vuelto a evidenciarse problemas objetivos y estructurales pendientes y esos otros problemas subjetivos, también estructurales, que el Mitch exacerbó: los impactos emocionales y sicológicos -desesperanza, impotencia, miedo, violencia en las familias- que nunca reflejan las estadísticas. Cíclicos los desastres naturales, cíclica la pobreza, cíclico el endeudamiento, cíclica la corrupción. ¿Cuándo, cómo, con quiénes lograrán romperse estos ciclos?


Una deseducativa operación de imagen

Con una costosa e insistente propaganda, el gobierno liberal quiso hacer creer a la población que el 16 de septiembre se comenzaba a romper el ciclo de deudas impagables que pesa sobre la economía nicaragüense. Ese día, el Fondo Monetario Internacional puso a Nicaragua en la lista de espera para entrar en la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (High Indebted Poor Countries: HIPC, sus siglas en inglés).
Técnicamente, ese día Nicaragua alcanzó lo que se llama el punto de decisión. En tres años más -tal vez en un plazo menor, dado nuestro record de pobreza- se le condonará a Nicaragua un 80% de una parte de su deuda externa. La HIPC, creada para países insolventes y en bancarrota, dio la bienvenida a Nicaragua.

Con un triunfalismo inverosímil el gobierno lo celebró. Durante meses, vino creando expectativas propias de espectáculo sobre la inclusión o no de Nicaragua en la HIPC, sabiéndose de sobra que Nicaragua sería incluida. Al oficializarse la inclusión, se desbordó la insensatez. El gobierno afirmó pomposamente que Nicaragua había accedido a su "segunda independencia", decretó asueto oficial en la tarde del día 16 y convocó para ese día a una misa de acción de gracias y a una fiesta en la plaza para celebrar "la culminación del proceso de condonación de la deuda externa" -así dijo textualmente el decreto-.
No es fácil hallar palabras adecuadas para calificar tan deseducativa e irresponsable "operación de imagen". Más difícil cuando es con este tipo de operaciones como se están tratando de ocultar los gravísimos problemas cíclicos que puede estar llevando a Nicaragua a un abismo.


HIPC: se perdona para pagar

La iniciativa HIPC es el club de los 41 países más pobres del planeta y a la vez los más endeudados -no siempre coinciden, como es el caso de Haití-. La HIPC surgió en 1996 como una propuesta conjunta del Banco Mundial y del FMI, y actualmente es muy criticada por las ONGs más prestigiosas del mundo.
La HIPC nace al comprobar el BM y el FMI que a algunos países se les hacía imposible pagar su deuda externa, a pesar de todos los programas de ajuste que se les aplicaban. Las profundas limitaciones estructurales de estos países mostraban que no había otra salida que perdonarles una parte importante de sus deudas para que pudieran seguir pagando el resto. Así, la HIPC no debe entenderse como una iniciativa para el perdón de la deuda, sino como una iniciativa para su pago en nuevas condiciones. Porque en el mundo de las finanzas internacionales todas las deudas se tienen que honrar, para no establecer precedentes negativos que alteren el correcto funcionamiento del sistema.
Que la HIPC sea una iniciativa para pagar la deuda resulta obvio. Entre otras cosas, lo demuestra el hecho de que el Banco Mundial y el FMI se han comprometido públicamente a crear un fondo para cubrir el porcentaje de las deudas que se condonen a los países admitidos a la iniciativa. En el caso de la deuda de Nicaragua, el Banco Mundial fue el primero en dar su aporte para este fondo. Hay que tener en cuenta también que, más que la buena o la mala gestión del gobierno liberal, lo que aceleró la inclusión de Nicaragua en la HIPC fue el devastador y publicitadísimo desastre del Mitch. Por eso, alguien dijo que "fue con la llave de la tragedia de Posoltega que entramos en ese club".

¿Segunda independencia?

Otra motivación de los organismos financieros para inventar la HIPC es no condenar al fracaso sus propias políticas de ajuste estructural. Las instituciones financieras internacionales han tenido que reconocer que sin un "alivio" de la deuda externa, los ESAFs y los PAEs que vienen promoviendo desde hace años y con tanto entusiasmo por todas partes no les dan resultado en los países más pobres del Sur.
La HIPC es un viacrucis con muchas estaciones. En su diseño hay dos etapas de tres años cada una, evaluándose cada año cómo marchan las cosas. El 16 de septiembre, al alcanzar Nicaragua el punto de decisión, y ser aceptada dentro de la iniciativa, lo único que sucede es que se le recalendarizan al país los pagos de deuda que tiene pendientes. Será hasta el año 2001 -después de haber cumplido una serie de condiciones- que llegaría a la otra etapa, el punto de culminación. El directivo del PLC y Presidente del Banco Central, Noel Ramírez, como vocero de la "segunda independencia", anunció a fines de septiembre que a Nicaragua se le acortarán algunos plazos.
Al alcanzar el punto de culminación, a Nicaragua se le condonará el 80% de su deuda con el Club de París -club antípoda del club HIPC-, al que pertenecen los países más ricos del mundo. Sobre un total de 6 mil 270 millones de deuda externa que tenía Nicaragua a fines de 1998, ese 80% que se le va a condonar es solamente 1 mil 199 millones de dólares. La deuda que condona la HIPC es sólo la adquirida con los países del Club de París y sólo la contratada hasta el 30 de octubre de 1988.
Cuando se sabe que en la HIPC no se perdona la deuda con todos los acreedores, que quienes la perdonan no la perdonan toda, y todavía más, que el 16 de septiembre todavía no se nos perdonó nada, resulta muy difícil identificar en qué consiste la "segunda independencia" de Nicaragua, cuál es el contenido de la "nueva era social y económica" que el gobierno decretó celebrar.

HIPC: iniciativa insuficiente

En conversación con envío, el economista Néstor Avendaño, negociador de la deuda externa nicaragüense durante el gobierno Chamorro, comentó: "Existe una notable falta de seriedad profesional o un exceso de ignorancia en el manejo público y oficial del tema de la deuda externa de Nicaragua. Ya antes de la reunión del Grupo Consultivo con los países centroamericanos, en mayo en Estocolmo, las autoridades del Banco Central confundieron el Grupo Consultivo con el Club de París, y dijeron que el mejor logro que íbamos a tener con el Mitch era la condonación del 80% de la deuda externa en el Grupo Consultivo...
Ahora, se ha hecho creer a la población que se nos va a perdonar el 80% de toda la deuda, lo que serían casi 5 mil millones. Ese mensaje es una falacia económica. También es una falsedad magnificar la famosa iniciativa HIPC. Aplicada tal como es, Nicaragua seguirá siendo un país pobre y altamente endeudado. Del total de la deuda de Nicaragua, el 30% es deuda multilateral, la que siempre hay que pagar si se quiere seguir recibiendo préstamos. Pero, aun si el 70% restante nos fuera borrada por una decisión política del resto de acreedores, Nicaragua tampoco dejaría de ser un país pobre y altamente endeudado. Para el caso de Nicaragua la HIPC es a estas alturas totalmente insuficiente. Pero, ¿qué funcionarios, qué ministro dice esta verdad?"

¿Carga heredada?

Para Avendaño, resulta cuestionable no sólo el triunfalismo con que se trata oficialmente este tema. También, la excesiva politización que lo acompaña: "El tema de la deuda ha sido politizado en exceso por el actual gobierno. Se escucha permanentemente al Presidente y a los funcionarios de su gobierno -se le escuchó incluso en Estocolmo- que éste es un problema "heredado", "una carga heredada del sandinismo". No mencionan siquiera al gobierno de doña Violeta, olvidando que durante su gobierno el mundo le perdonó a Nicaragua casi 7 mil millones de dólares de su deuda externa, mucho más de lo que se le va a perdonar en la HIPC.
¿Heredada la deuda? Conviene saber que de todo lo que hoy debe Nicaragua, el 40% es deuda contratada después del sandinismo. Conviene saber que la nueva deuda comienza a ser tan pesada como la vieja deuda, lo que no justifica las lamentaciones sobre la "carga heredada".
Además, la nueva deuda ha sido y está siendo generada por préstamos concesionales -a quince años plazo, a tasas de interés que a veces son del 0%, a veces del medio por ciento anual y con tres años de gracia-. Esa deuda concesional no está sujeta a reducción. ¿Con qué valor vamos a ir a pedir que nos reduzcan un préstamo dado en condiciones tan favorables? La comunidad internacional debe saber que sus esfuerzos por reducir nuestra "deuda vieja" pueden verse esterilizados si se acelera un nuevo endeudamiento concesional. Y la comunidad nacional, nosotros, debemos saber que Estocolmo significó más deuda, no más donaciones."

Tocar todas las puertas

El relativo perdón que ofrece la HIPC no es un acto de generosidad ni es gratuito. Por pobre e insolvente que sea, el país deudor debe aprender, con una dura lección. Para obtener la condonación, Nicaragua debe cumplir antes con dos requisitos. El primero, alcanzar el mismo trato con todos sus acreedores bilaterales, no sólo con los países del Club de París. Debe tocar la puerta del resto de sus acreedores, pedirles la condonación del 80% y prometerles que va a empezar a pagarles el 20% no condonado. Entre este grupo de acreedores de Nicaragua están varios países latinoamericanos, europeos y asiáticos, a quienes hasta 1998 se les estaban debiendo 1 mil 515 millones de dólares. Pero la mayoría de esta deuda Nicaragua no la tenía priorizada y por eso no la estaba pagando. Ahora, al entrar en la HIPC tendrá que renegociarla y empezar a pagarla. Con muchos de estos países Nicaragua ni siquiera ha iniciado el proceso de renegociación de su deuda.
Le quedaría también pendiente a Nicaragua la deuda multilateral que tiene con el Banco Mundial, el BID y el BCIE -que no se condona ni en la HIPC ni en ninguna otra iniciativa-, y que asciende a 2 mil 68 millones de dólares. Sólo al final de seis años de ajuste estructural se considerará la reducción de esta deuda.

La deuda que no se perdona

Avendaño precisa: "La deuda multilateral es difícilmente negociable o reducible. Recuerdo dos mensajes de Michel Camdessus cuando visitó la región centroamericana después del Mitch. En Nicaragua, en Tipitapa, y visitando a una pobre familia inundada, dijo: "Les apoyaremos en sus esfuerzos de reducir la deuda". Cuando llegó a Honduras dijo: "Hondureños, no se obsesionen por la deuda, obsesiónense por la reconstrucción de Honduras". ¿Por qué dos discursos tan diferentes? Sencillamente, porque los principales acreedores de Honduras son los dos brazos financieros del FMI en América Latina: el BID y el BM. ¿Por qué no ofreció en Honduras ayudar a resolver el problema de la deuda? Porque afectaba los intereses financieros de sus dos brazos. El 60% de la deuda hondureña es multilateral, mientras que en Nicaragua el 60% de la deuda es bilateral, con gobiernos. Por eso Camdessus podía afirmar que nos iba a ayudar a reducir la deuda. Es por esto que la estrategia para reducir la deuda hondureña debe ser muy distinta a la estrategia para reducir la deuda nicaragüense. Y es por eso que, aunque los dos seamos países pobres y muy endeudados, no nos podemos unir en una sola estrategia, dada la diferente naturaleza de las deudas."

No hay perdón sin penitencia

La segunda condición impuesta a Nicaragua es más importante: cumplir con el ajuste estructural. El ajuste económico es una medida necesaria, afirmación chocante para quienes, de una manera simplista, ven en el ESAF el origen y la causa de todos los males en Nicaragua. Ninguna economía, sea familiar, local o nacional, puede sobrevivir sin ajustar sus gastos a sus ingresos. Si no lo hace, se endeuda. Y si persiste en hacerlo, el endeudamiento la conduce a la bancarrota. Eso es lo que ha venido ocurriendo en Nicaragua. Con serios desequilibrios entre gastos e ingresos, y después de procesos inflacionarios tan graves como los de los años 80 y de tan creciente endeudamiento con el exterior, el ajuste es una medicina necesaria para que el país logre desarrollarse.
Nicaragua comenzó a emplear políticas de ajuste estructural desde 1988 con el gobierno sandinista. Las continuó aplicando con el gobierno Chamorro. Pero fue hasta 1994 que firmó con el FMI el primer acuerdo ESAF para un período de tres años. Sin embargo, aun cuando se aplicaron medidas de ajuste, el gobierno Chamorro no cumplió con las metas establecidas y Nicaragua pasó a ser considerada dentro de un programa sombra, en el que no recibió desembolsos, aunque continuaba aplicando medidas de ajuste. Según el cumplimiento, podría acceder a negociar otro ESAF. Este lo firmó ya el gobierno liberal en marzo de 1998, y se extenderá hasta el año 2000. El FMI reconoció que Nicaragua ha cumplido "satisfactoriamente" el primer año del ajuste estructural. En marzo de 1999 se inició el segundo año.

Reducir gastos para equilibrar

El ajuste económico se propone como meta resolver dos grandes desequilibrios: el interno y el externo. Resolver el desequilibrio interno exige reducir el déficit público. Resolver el externo exige reducir el déficit en la balanza comercial. Equilibrar esas dos balanzas requiere disminuir gastos y aumentar ingresos.

Por el lado del gasto público, desde 1990 se ha experimentado una reducción considerable en defensa y seguridad pública. Ambos rubros pasaron de representar un 14% del PIB en 1990 a ser algo más del 2% en 1998. El gobierno ha anunciado más recortes para el año 2000. Aunque la reducción del nutrido ejército que enfrentó la guerra en los años 80 era necesaria al firmarse la paz, la drástica reducción que se decidió implicó un notable aumento del desempleo. Y como la desmovilización -tanto la de los efectivos del Ejército como la de los miembros de la Resistencia- no fue acompañada de procesos adecuados para la reinserción de tantos miles de hombres en la vida económica del país, son gravísimos los problemas que se arrastran en este terreno.

Otra línea del gasto público que se ha venido reduciendo desde 1994 es el gasto social, especialmente en el área de salud. La reducción tiene consecuencias más serias si se contrasta el presupuesto de la salud pública con el incremento poblacional. Un área del gasto social totalmente abandonada es la de vivienda. Entre 1992 y 1995 se destinó a este rubro un porcentaje que no llegaba ni al 0.5% del PIB.

¿Quién paga los éxitos?

Por el lado de los ingresos ha aumentado notablemente el número y el monto de los impuestos y se ha hecho muy eficaz su recaudación. Se trata fundamentalmente de impuestos regresivos -indirectos-, que afectan a los asalariados y a los consumidores. El impuesto sobre los combustibles -aumentado arbitraria y continuamente por el gobierno- pesa sobre toda la economía. Y el impuesto general de ventas (IGV) -llamado IVA en otros países- es el impuesto que concentra el mayor peso en la carga tributaria nacional. Le siguen muy de lejos los impuestos al comercio exterior y mucho más lejos el impuesto sobre la renta. Mientras los más pobres -que tienden a consumir todos sus ingresos- ven gravado casi el 100% de todo lo que reciben y consumen, otros grupos que pueden ahorrar -minoritarios- no se ven afectados en la proporción del ingreso que ahorran. El impuesto a la propiedad es insignificante dentro de los ingresos del Estado y con el impuesto sobre la renta el gobierno recauda apenas una quinta parte de lo que recauda con el IGV.
Diferentes recortes en el presupuesto, más la pesada carga tributaria que soporta el país -la más pesada e inequitativa de toda América Latina según la CEPAL-, más las donaciones recibidas del exterior, han permitido cumplir con el ESAF cerrando la brecha del sector público. Es claro que este "éxito" del gobierno lo han pagado las mayorías pobres de Nicaragua y la comunidad internacional. Los pobres, con el poder adquisitivo de sus salarios cada vez más erosionado, con un yugo de impuestos regresivos cada vez más pesado, y con servicios públicos básicos cada vez más ineficientes, más caros o inexistentes. La comunidad internacional, con un continuo flujo de recursos proveniente del ahorro de sus propias economías.

Un ajuste que no ajusta

En la meta de reducir el desequilibrio externo -la brecha entre exportaciones e importaciones- el gobierno no puede presentar muchos éxitos. La brecha se ha ido ampliando y ampliando y representa ya más del 38% del PIB. Desde 1990 las importaciones vienen aumentando y las exportaciones descendiendo, y a pesar de eso el país sigue consumiendo muy por encima de sus propias capacidades.
Uno de los puntos de partida -o cuasi dog- mas- de las políticas de ajuste es que cerrando la brecha interna se irá cerrando la brecha externa. Pero esto no se cumple en Nicaragua porque aunque las políticas de ajuste se llamen de ajuste estructural, no están orientadas a transformar directamente la estructura económica. Se cree -o se quiere hacer creer- que afectando los precios relativos -la tasa de interés, el tipo de cambio, y el nivel de inflación-, la mano invisible del mercado irá haciendo los otros cambios que necesita la estructura económica. Pero esto no sucede en Nicaragua. "El día después" de la pachanga por la "segunda independencia" nos indica que a pesar de la condonación seguiremos endeudados y a pesar del ajuste seguiremos sin ajustarnos.

Un perdón que no basta

Seguiremos endeudados. Según la recalendarización de la deuda, y después de la condonación ofrecida por la HIPC, Nicaragua quedaría con un total de deuda de 4 mil 920 millones de dólares. Según la proyección del FMI, en el plazo de seis años esa deuda se incrementará hasta llegar a los 5 mil 907 millones de dólares, casi la misma cantidad que había antes de la condonación. Lo peor no es tener dentro de seis años casi el mismo nivel de deuda. Lo peor es que los pagos por el servicio de la deuda -las amortizaciones de capital y el pago de intereses- se elevarán drásticamente a partir del año 2002, cuando termine el ajuste estructural.
En 1998, Nicaragua pagó 332 millones de dólares en servicio de deuda, y en 1999 pagará 333 millones. A partir del 2002, y durante los siguientes siete años, pagará un promedio de 387 millones de dólares anuales. ¿Cuál independencia? El ciclo continuará. Para complicar las cosas, el país contará para entonces con menos donaciones y con menos préstamos para hacer frente a esos pagos. Entre 1991 y 1997 Nicaragua recibió un promedio anual de 122 millones de dólares en donaciones y préstamos para los pagos de su deuda, que en esos mismos años fueron, en promedio, 210 millones de dólares anuales. Aunque no se dedicaran directamente al pago de la deuda, esas donaciones internacionales liberaban recursos estatales en una cantidad equivalente a la mitad de lo que se pagaba por el servicio de la deuda.
Hay que tener en cuenta también que los préstamos concesionales del FMI -43 millones de dólares anuales- se terminarán en el 2001 si Nicaragua cumple con las metas del ajuste. Si no, se terminarían antes.

Quienes en el gobierno son voceros permanentes de las maravillas de la HIPC y los funcionarios del FMI dirán que no importan tanto estas cantidades, porque lo importante es la relación entre la deuda y su servicio con el monto de las exportaciones. Según el Banco Mundial y el FMI, un país tiene un nivel de deuda "sostenible" cuando el valor presente de la deuda externa dividido entre el monto de sus exportaciones es menos que el 200% y cuando el servicio de la deuda dividido entre el monto de las exportaciones es menor al 20%.
Actualmente, Nicaragua llega en el primer indicador al 631% y en el segundo al 40%. Por semejante crisis nos incluyeron en la HIPC. Según proyecciones del FMI, Nicaragua -con la condonación incluida- no podrá alcanzar los indicadores "adecuados" hasta dentro de al menos diez años. Esto, en el mejor de los casos, si las proyecciones del crecimiento de las exportaciones se cumplen. Pero no se están cumpliendo desde ha- ce años -y éste es el lado débil del ajuste- y puede proyectarse que seguirán sin cumplirse, y que seguirá habiendo un grave desequilibrio si no se realiza un verdadero ajuste de las estructuras productivas del país y si no se superan tantas limitaciones estructurales que impiden que Nicaragua sea realmente una nación con un rumbo y un proyecto, con un norte y con un mapa con el que llegar a él. Actualmente, no los tiene.

El numerador y el denominador

Precisa el economista Avendaño: "El problema de la deuda no es solamente de numerador. Es también de denominador. Si para considerar endeudado a un país, para clasificarlo así, se divide el saldo total de su deuda entre el valor de sus exportaciones de bienes y servicios, el problema de la deuda es también del denominador. A menudo, cuando se analiza oficialmente el problema de la deuda en Nicaragua sólo parecen preocupados por reducir el numerador y no por elevar el denominador. Se trata de una posición muy facilista del gobierno: estarle pidiendo a la comunidad internacional que siga reduciendo la deuda cuando las políticas económicas no van dirigidas a fortalecer el esfuerzo exportador del país. En Nicaragua sólo seis productos participan en el 55% del volumen total exportado, ni siquiera en su valor. Café, carne, mariscos, banano, ajonjolí y azúcar. ¿Cómo un país con una base exportadora tan limitada va a resolver el problema de la deuda solamente disminuyendo el saldo?"

Sin ahorro interno

Son múltiples las razones estructurales de los desequilibrios de Nicaragua, que no sólo no están siendo ajustados con el ajuste, sino que se están exacerbando con la "administración" que del ajuste hace el actual gobierno liberal.

Falta ahorro interno. Si la brecha interna se ha ido cerrando y persiste la brecha externa, esto significa que el ahorro nacional no está cubriendo el volumen de inversión que se está realizando. En algunos puntos del país se observa un incremento de la inversión. ¿En qué rubros? ¿En Managua o en los departamentos? ¿En infraestructura productiva? ¿En turismo? ¿En servicios? Son los hoteles, los restaurantes, los centros comerciales de todos los tamaños, las gasolineras nuevas, las inversiones que necesita Nicaragua para alcanzar el desarrollo? ¿Hay lavado de dólares en estas inversiones? Si las respuestas a estas preguntas resultan preocupantes, desde el punto de vista económico conviene saber, porque también resulta preocupante que, sea cual sea el calificativo que se dé a esas inversiones, se están haciendo con recursos del exterior y no con ahorros nacionales.
No puede haber ahorro interno si no hay suficientes sectores de la población que puedan ahorrar. Y no los hay porque la mayoría de la población gasta sus escasos ingresos en sólo sobrevivir. La mitad de los nicaragüenses dispone de menos de un dólar para sobrevivir cada día que amanece. ¿Cómo van a ahorrar?
Con un doble y grave problema -por un lado la desigual distribución de la riqueza, y por otro la escasa generación de riqueza para ser redistribuida-, Nicaragua no tiene salida. Salida la tienen sólo un puñado de nicaragüenses.
Si todos los nicaragüenses fueran realmente iguales y todos recibieran equitativamente lo que les corresponde de renta per cápita, de acuerdo con lo que el país produce, recibirían sólo 450 dólares anuales, superando apenas la línea de pobreza definida por el Banco Mundial. (La renta per cápita en Costa Rica y en Panamá supera los 3 mil dólares anuales, en Honduras es de 820 dólares al año).

Muy dependientes y muy jóvenes

Otro problema estructural es la notable dependencia del exterior. Los principales rubros de exportación nacionales siguen siendo cultivos tradicionales, siempre expuestos al vaivén de los precios internacionales. Aun para producirlos, Nicaragua necesita de insumos importados, con precios que también se fijan fuera del país. Equilibrar la balanza comercial desde esta realidad -que escapa de las manos nacionales- requeriría de una firme y sostenida voluntad política orientada a articular a todos los sectores productivos, que permanecen dispersos. No existe un encadenamiento adecuado entre la producción agrícola y la industrial, ni tampoco agricultura e industria se articulan con los servicios. Esto hace que el valor agregado -cantidad de trabajo que se le añade a los productos finales- resulte muy limitado.
El crecimiento de la población -uno de los más altos de América Latina- y la extrema juventud de la población es otra de las limitaciones estructurales fundamentales, si no la más fundamental. El 45% de la población de Nicaragua es menor de 15 años. Por un lado, tan gran cantidad de niños, niñas y adolescentes significa una reserva, un potencial, una riqueza estratégica, pero por otro lado supone también una debilidad, ya que es muy grande el peso que tiene en la economía una población totalmente dependiente o sin plenas capacidades productivas.
Agrava esta limitación el encarecimiento o empeoramiento de los servicios públicos de salud y educación, que impide o condiciona el desarrollo de sus capacidades y, por lo tanto, hipoteca el futuro nacional.

Sin Estado y sin mercado

En las discusiones sobre el desarrollo se valora siempre el peso que tienen en un país las dos instituciones clásicas: el mercado y el Estado. Nicaragua carece de las dos. Históricamente, el Estado ha sido ocupado por un sector como su particular botín. Hoy, ni las modernizaciones ni las proclamadas "reingenierías" del Estado ordenadas desde fuera han variado esta tendencia. Más bien, en esta era global dominada por una cultura donde no se valora el servicio público sino el dinero fácil, y donde lo que avergüenza no es la inmoralidad sino el fracaso, la tendencia se ha agravado.
El Estado de Nicaragua aparece actualmente ocupado por una camarilla que utiliza los recursos públicos para sus negocios privados y los espacios públicos como mampara desde la que controlar el mercado. Así no se reconstruye ni un mercado libre ni un Estado democrático.
El Estado se ha reducido, padece constantes crisis institucionales, es sometido a continuos cambios en las reglas del juego y en los funcionarios que las administran, y tiene una muy limitada capacidad para ejecutar programas y proyectos, como lo mostró la emergencia del huracán Mitch, y como se demostró este mes, cuando se conoció que, hasta el mes de septiembre, y en un año tan especialmente crítico, el Ministerio de Salud sólo había ejecutado el 8.6% de lo programado en inversiones.

Tampoco hay realmente mercado en Nicaragua. En "lo que hay" no existe ni libertad ni transparencia ni eficiencia. En un país donde sólo un articulado desarrollo agroindustrial es la salida, resulta alarmante que casi el 50% de los productores de granos básicos consuman todo lo que produzcan, produzcan para apenas sobrevivir y no participen del mercado de estos productos. Tampoco participan del mercado financiero pues nadie les ofrece crédito ni formas de ahorro en metálico. Tampoco tienen ofertas de asistencia técnica. Alarmante también, en los anuncios hechos en octubre por el Presidente, al decidir caprichosos cambios en su gabinete, la noticia de que el Ministerio Agrícola y Forestal (MAG-FOR) se fusionará con un abultado y centralizador Ministerio de Fomento, Industria y Comercio.

Sobrevivir: cuatro estrategias

Las instituciones, el mercado, el Estado no están al servicio de las mayorías. ¿Cómo enfrentan las mayorías la pobreza que un Estado y un mercado apenas existentes dicen a diario estar dispuestos a erradicar? La enfrentan viviendo como pueden y con ingenio. A muchísimos les toca transitar por cuatro arduas, riesgosas, dolorosas y peligrosas estrategias de sobrevivencia: el subempleo, la delincuencia, la emigración y la deforestación.
El subempleo -o empleo informal-, que asegura al menos el gasto diario en comida a una gran cantidad de familias, presenta desde hace años un mayor dinamismo que el empleo formal. Es un dinamismo que garantiza sobrevivencia a mucha gente pero no desarrollo al país, que profundiza la inestabilidad económica, que no permite generar ahorro, y que no desarrolla tampoco las capacidades personales.
La salida de la delincuencia tiene, entre varios efectos, el de aumentar la inseguridad ciudadana, tanto en la ciudad como en el campo, lo que ha ido haciendo cada vez menos atractiva la inversión en las regiones más alejadas del país.

La emigración está siendo la estrategia más masiva. En una reunión sobre desarrollo rural alguien dijo: "Si no puedes cambiar el país, mejor cambiar de país". Las remesas en dólares que envían tantos emigrantes a sus familias periódicamente, resuelven innumerables problemas en los hogares que tuvieron que abandonar, y suponen divisas que ingresan al país y mueven algo la economía. Pero las remesas entran fundamentalmente para garantizar la sobrevivencia y algún consumo suntuario, y no para la producción o el ahorro. Además, con la emigración el país pierde capital humano, gente joven y emprendedora, la que se aventura en busca de oportunidades.
En las áreas rurales, la falta de financiamiento y de tecnología hace que muchos productores vean en la deforestación, en el despale de las montañas, la vía para capitalizarse. Pequeños y medianos productores venden las fincas que ya tienen para avanzar hacia nuevas tierras de frontera agrícola, donde hacen desaparecer el bosque, y con el bosque el futuro. Otros se ponen al servicio de poderosos negociantes madereros que están acabando irracionalmente con los recursos naturales. Un medio ambiente cada vez más vulnerable a los desastres naturales y la principal ventaja comparativa del país -sus recursos naturales- perdidos por cortoplacismo son los costos más visibles de esta estrategia de sobrevivencia.

Los nublados de la coyuntura

A las limitaciones estructurales -que alimentan el ciclo del empobrecimiento- se unen, en espiral abrumadora, los acontecimientos diarios y coyunturales, expresión concreta de éstos y otros problemas estructurales y de la falta de voluntad política para enfrentarlos.

La institucionalidad del país no surge. La que existe es débil y está siendo sometida a un sinfín de arbitrariedades e ilegalidades sin que ocurra nada -a no ser las sostenidas denuncias que contra la administración aparecen a diario en los medios de comunicación-, sin que la avalancha encuentre suficiente resistencia en su camino, sin que la indignación y la oposición logren organizarse en torno a iniciativas concretas.
Este mes, tan peligrosa situación se puso especialmente de manifiesto en el Poder Judicial. Cuando este Poder del Estado empezaba a ordenarse, a modernizarse y a profesionalizarse, iniciando apenas un largo camino que debe garantizar su independencia y la seguridad jurídica en el país, la abierta injerencia del Presidente de la República en la elección de la nueva directiva de la Corte Suprema de Justicia representó un gravísimo revés.
Las declaraciones del Presidente "ungiendo" a sus candidatos, y la reforma legal que ordenó hacerle a la estrenada Ley Orgánica del Poder Judicial para modificar el quórum establecido para elegirlos y así salirse con las suya, significaron una abierta intromisión política. El hecho, y la impunidad con la que se anuncia y se ejecuta, pusieron una vez más de manifiesto la tendencia: el fin de las instituciones, la concentración de poderes en manos del Ejecutivo. Más exactamente, en las de un grupo del PLC que lo domina. Y más precisamente, en las del gobernante que lo preside.

¿Quién frena la corrupción?

El tema que más continúa interesando al Ejecutivo, a este grupo, y al gobernante, es el de la liquidación de la Contraloría General de la República, institución que ha luchado y ha probado su independencia y autonomía. La Contraloría, una institución tan necesaria para que haya un Estado y un mercado transparentes, es en Nicaragua aún naciente. A pesar de esto, decidió ser beligerante. La combinación de ambos factores ha hecho que su trabajo -excesivo, riesgoso y realizado con limitaciones de todo tipo- tenga aún lógicas debilidades. Ninguna de ellas justifica la costosísima campaña de desprestigio y de acoso que el Presidente y el PLC han orquestado contra el Contralor Jarquín y contra la Subcontralora Frixione, en vísperas de desnaturalizar la institución que dirigen, convirtiéndola en una Contraloría colegiada, como fruto del pacto Alemán-Ortega.

Este mes, el país asistió a nuevos capítulos de una historia que se viene repitiendo periódicamente desde que Alemán llegó al poder. El Contralor emitió una resolución en la que señalaba con responsabilidad al Ministro del MARENA -ambiente y recursos naturales- por haber reducido la multa que la Corte Suprema ordenó se impusiera a la empresa coreana Solcarsa, por su despale irracional en la reserva de Bosawas. De inmediato, el Presidente, en un acto público, restó importancia a la resolución institucional, alabando al funcionario señalado: "Doy aquí y ahora el más claro respaldo a la actuación del Ministro. No se deje amilanar!" Con semejante respaldo público, el Ministro anunció que recurriría de amparo por la resolución "malintencionada" del Contralor. Ahí quedará todo.

Hechos similares se vienen sucediendo. La Contraloría investiga y resuelve. Pero todo queda ahí. Nadie es destituido, nadie es juzgado, nadie es multado. El resto de las instituciones no funcionan ni con independencia ni con beligerancia: callan, evaden, no acompañan el proceso. En la población va calando la impresión de que ni esta ni ninguna institución sirven para nada. Y es que aunque la Contraloría sea un enclave de trabajo honesto, si no tiene articulación con el resto de las instituciones, su trabajo no supera la denuncia testimonial. De las 463 auditorías realizadas por la Contraloría desde que en abril de 1996 empezó a funcionar autónomamente -gracias a las reformas constitucionales hechas durante el gobierno Chamorro, y con la oposición del Ejecutivo que ella presidió- sólo en 9 casos las resoluciones fueron canalizadas judicialmente por la Procuraduría General de Justicia, totalmente dependiente del Presidente Alemán.

Empresarios débiles y debilitados

La empresa privada sobrevive como puede y a menudo calla. Entre la tenaza de la corrupción oficial -que teje redes de competencia desleal en el mercado y tiene vínculos con ciertos sectores de la empresa privada- y la tenaza del terrorismo fiscal -arma de la Presidencia para someter a sus opositores- los agentes económicos permanecen paralizados o terminan haciéndose cómplices. Por resguardar sus intereses, muchos prefieren "arreglarse" con el gobierno al margen de leyes e instituciones. Este comportamiento refuerza el ciclo de la falta de institucionalidad, que tanto interesa mantener a un gobierno como el actual.
El fuerte empresario Manuel Ignacio Lacayo, víctima del terrorismo fiscal por ser un oportuno crítico de las políticas del gobierno, describe así en qué consiste esta forma de represión económica, que ha puesto un sello propio al plan de ajustes nicaragüense: "El terrorismo fiscal consiste en usar instrumentos como el pago de impuestos o el no pago de los mismos con fines políticos. Es también la tensión sicológica que el gobierno crea atrasando envíos o entrega de productos en las aduanas. O haciendo que tus facturas de compras no sean reconocidas o aceptadas por la aduana. Consiste en aplicar la ley aumentando o quitando comas para retrasar indefinidamente o por un tiempo tus proyectos. Todas estas trabas están cubiertas de una supuesta legalidad y se aplican arbitrariamente: para favorecer al grupo económico ligado al gobierno y para castigar a los demás."

Una oposición anulada

La oposición política, el FSLN -con probada historia de compromiso, de sensibilidad social y de capacidad organizativa- rindió sus banderas opositoras. Las más altas estructuras del FSLN y muchas de las medias son cómplices de la avalancha anti-institucional, de la corrupción y de los arreglos extralegales que dominan en el mercado, que son también corrupción. Esto sucede mientras un buen sector del sandinismo de base -a quienes la revolución no educó nunca en el respeto a la institucionalidad ni en el conocimiento de las leyes- permanece preso del mito de un glorioso pasado, se ha dispersado refugiándose en la sobrevivencia o busca alternativas sin liderazgos claros y con temor a las diversas formas de represalia con las que el partido rojinegro castiga hoy a sus disidentes.
Pocos días después de que el gobierno celebrara, con misa y pachanga, la inclusión de Nicaragua en la HIPC, se conoció -sin desmentido o confirmación oficial- que el documento que el gobierno liberal presentó ante el Banco Mundial y el FMI para justificar su solicitud de inclusión, le había sido devuelto, al apreciar estas instituciones que estaban muy débilmente estructurados los acápites donde el gobierno expone sus planes y logros en cuanto a la gobernabilidad, la transparencia y la erradicación de la pobreza.
En nombre de la gobernabilidad justificó el gobierno su pacto con el FSLN. Pero, inmediatamente después de que en el mes de agosto concluyera formalmente el pacto, comenzaron los roces y las tensiones entre los negociantes del FSLN y los del gobierno, conformándose así el horizonte de nuevas ingobernabilidades. Los desacuerdos en el acuerdo PLC-FSLN suceden, a juicio de uno de los voceros sandinistas del pacto porque "es muy complicado traducir en leyes un acuerdo político." Las reformas a la Ley Electoral y a la Constitución -nueva legalidad que debe surgir del pacto- van muy retrasadas en su redacción, y atraviesan por nuevas tensiones. A juicio de un militante sandinista, desencantado de la actitud de su partido, lo que explica retrasos y tensiones post-pacto es otra razón: "Este no fue un pacto de caballeros, sino un pacto de mafiosos, y ya se sabe que en acuerdos así, cada uno busca cómo no cumplirle al otro, cómo sorprenderlo, cómo darle la vuelta."
Un pacto como el actual no garantiza la gobernabilidad. La avalancha anti-institucional no garantiza la transparencia. Y sin transparencia en el uso de los recursos y sin instituciones ordenadas y seguras no se erradicará la pobreza ni siquiera se podrá enfrentar con eficacia el ciclo de los desastres naturales. Estas tareas requieren de consensos y de concertaciones. De democracia. Sin democracia, Nicaragua será cada vez más pobre, más endeudada y más vulnerable.

Sin señales de equidad

El mismo día en que la HIPC nos daba la bienvenida, el Presidente Alemán declaró que "hoy en Nicaragua ya es sobrancero hablar de ricos y de pobres." Pero no sobra hablar. ¿Porque es abrumadora no sólo la cantidad de pobres sino su calidad: una mayoría de niños y niñas desnutridos y sometidos a la violencia en sus casas, sin educación, sin salud, aficionándose a las drogas, sin cultura de trabajo, en la calle, sintiéndose fracasados desde que empiezan a pensar. Será realmente la meta erradicar la pobreza? ¿No será más urgente erradicar la riqueza que ha hecho posible que sean hoy tantos los pobres?
Contraponer desarrollo y equidad a estas alturas de la historia resulta vano, cuando son tantas las experiencias que demuestran que no puede haber verdadero desarrollo sin equidad, que la equidad es una condición indispensable del desarrollo.
No existen en Nicaragua, en el actual gobierno, señales que indiquen que el país camina hacia el desarrollo equitativo. Ni siquiera se aprecian tendencias.

Ojalá que llueva...

Ante la ausencia de Estado y de mercado, la sociedad civil nicaragüense -tan débil aún y tan dispersa- tiene en sus manos una gran tarea: desarrollar y potenciar articulaciones y coordinaciones institucionales que permitan resolver los problemas a la par que se educan las conciencias en una nueva mentalidad. Al menos, hay que hacer esto en el espacio local. Esto requiere de diálogos donde se concilien informaciones, objetivos y métodos. No sólo se trata de crear organización, como pudo ser el paradigma en otros tiempos, sino también de crear una cultura de debate y un espíritu de confianza que facilite los flujos de información y de cooperación entre los individuos y los grupos sociales que forman cada localidad.
Nicaragua ha sido calificada oficialmente como muy pobre. Ha sido empobrecida por sus dirigentes. Está subdesarrollada y es inequitativa. Todo esto está combinado con una extrema vulnerabilidad, como demostraron las ondas tropicales de septiembre y octubre, que llovieron sobre lo mojado del Mitch.
Resulta increíble que esas lluvias llegaran al país no sólo cuando aún -por una desidia casi pecaminosa- faltaban por levantarse miles de viviendas para los damnificados del Mitch, sino cuando ni siquiera se había aprobado la Ley de Defensa Civil -instrumento que ordena el tendido institucional para prevenir y atender los desastres-, por años engavetada en la Asamblea Nacional.
Las prioridades del gobierno y de la "oposición" sandinista parecen ser otras: leyes financieras, privatizaciones, reformas legales de corte electoralista, desnaturalización de las instituciones, campañas para ocupar cargos en las elecciones municipales, eventos, viajes, fiestas y toda una faramalla de operaciones propagandísticas de imagen...
Todo -la actividad legislativa, los cambios en el gabinete, las propuestas, las pugnas, las declaraciones-, parecen estar en función de otras prioridades, del reacomodo de los nuevos poderes económicos emergentes en disputa con los viejos poderes económicos. Como el proceso se prolonga, el presagio es de más nubarrones y nuevas tormentas. Ojalá que llueva sensatez sobre Nicaragua.

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