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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 209 | Agosto 1999
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América Latina

Mirando hacia atrás: el legado de las reformas agrarias

¿Cómo evaluar los resultados de las reformas agrarias que tuvieron lugar en América Latina entre los años 50 y los años 80? ¿Redistribuyeron el ingreso, erradicaron la pobreza? Tras los vientos neoliberales, )qué queda de estas reformas agrarias?¿Cuál es su más importante legado?

Cristóbal Kay

Aunque la reforma agraria puede ser un requisito para el desarrollo sustentable, no resulta una condición suficiente. La reforma agraria no debe ser considerada una panacea para todas las calamidades que afligen a las economías rurales y a las sociedades latinoamericanas.

El entusiasmo de las campañas iniciales y las propuestas de reforma agraria se consideraron a menudo bajo esta luz. Se pensaba que las reformas agrarias eran una manera de liberar al campesinado del sistema terrateniente, vinculado a condiciones feudales de explotación. Se consideraban como una vía para lograr un desarrollo rural equitativo que reduciría la pobreza rural. También se las consideraba fundamentales para facilitar el proceso de industrialización que en América Latina luchaba por expandir el mercado nacional y mitigar las restricciones aplicadas al tipo de cambio.

Meras apariencias o feroz oposición

Teniendo en cuenta que las reformas agrarias eran vistas como una panacea, resulta paradójico que los gobiernos no aportaran el apoyo financiero, técnico, organizativo e institucional necesario para asegurar su éxito. En muchos casos, la continuación de las políticas de industrialización por sustitución de importaciones, así como la persistente discriminación contra la agricultura en función de la política de precios, comercio y crédito hicieron que la tarea de crear un sector de reforma agraria viable resultara imposible. Es evidente que los errores de diseño y de puesta en práctica de las reformas agrarias también contribuyeron a que terminaran deshaciéndose.

La mayoría de las reformas agrarias no logró cumplir las expectativas creadas por una variedad de motivos. En algunas ocasiones, la reforma agraria fue aplicada de una manera algo desganada por gobiernos que, por propósitos políticos nacionales o extranjeros, aparentaban estar de acuerdo con ella y la aplicaron o con intenciones electorales o para recibir ayuda de organismos internacionales. En otras ocasiones, la feroz oposición política proveniente de los terratenientes, a veces con el apoyo de sectores de la burguesía, aplicaba con restricciones la reforma.

Resultados en la producción agrícola

Los efectos que tuvieron las reformas agrarias sobre la producción agrícola han sido diversos. En México, entre 1934-65 la producción agrícola aumentó 325%, lo que significa la mayor tasa en América Latina durante este período. Fue resultado del impulso que dio el gobierno de Cárdenas a la reforma agraria y de las medidas de apoyo que se otorgaron al desarrollo agrícola. A partir de esa fecha, el desempeño agrícola mexicano fue malo. No obstante, la investigación ha mostrado que la agricultura dentro del sector de reforma del ejido -abrumadoramente organizado en lotes familiares individuales- resulta tan rentable como la de las fincas de un tamaño equivalente en el sector privado.

Hoy, el sector más dinámico en la agricultura mexicana está constituido por agricultores privados de mediana y gran escala, quienes durante décadas han sido los principales beneficiarios de la política gubernamental, que ha favorecido la agricultura comercial y ha dado poco apoyo a los beneficiarios de la reforma agraria. La considerable inversión que el gobierno ha hecho en la irrigación y en la aportación de créditos subsidiados ha favorecido principalmente a los agricultores grandes y a la agricultura de exportación, descuidando al sector del ejido, que produce alimentos. Sólo durante 1980-81 el gobierno mexicano intentó revigorizar la agricultura campesina y los ejidos con una política de autosuficiencia alimentaria, financiada con el flujo de petrodólares y las ganancias en concepto de exportaciones petroleras.

En Bolivia, la producción agrícola puesta en el mercado en los años que siguieron inmediatamente a la reforma agraria declinó a medida que los beneficiarios de la reforma aumentaron su propio consumo de alimentos. En lo que respecta a la producción, algunos sostienen que sus niveles se mantuvieron, mientras que otros arguyen que les tomó más de una década alcanzar el nivel que tenían antes de la revolución. Tiempo después, gran parte del crecimiento de la agricultura se logró colonizando las tierras bajas orientales, proceso alentado por el Estado y diseñado para impulsar la agricultura comercial y la dedicada a la exportación.

En Chile, la reforma agraria tuvo inicialmente un efecto muy favorable en la producción agrícola, que aumentó a una tasa promedio anual de 4.6% entre 1965-68, tres veces más rápido que en las dos décadas anteriores. Sin embargo, el crecimiento se hizo más lento en los dos últimos años de la administración de Frei. Durante el gobierno de Allende, la producción aumentó significativamente en el primer año, se estancó durante el segundo y declinó drásticamente en 1973 como resultado de revueltas sociopolíticas y escasez de productos. Se calcula que gran parte del aumento inicial que tuvo lugar en la producción agrícola provino del sector agrícola comercial, sobre todo de las llamadas reservas. No es sorpresa, porque los terratenientes conservaron a menudo la mejor tierra y los mejores equipos, lo que les permitió intensificar la producción. El sector reformado se desempeñó razonablemente bien en un principio y recibió mucho apoyo gubernamental en créditos, ayuda técnica, facilidades de comercialización, mecanización, etc. No fue un logro de poca monta teniendo en cuenta que los terratenientes habían descapitalizado sus propiedades antes de la expropiación. Sin embargo, a medida que el proceso de expropiación iba en ascenso y drenaba los recursos administrativos y económicos del Estado, el sector reformado enfrentaba problemas cada vez mayores. Los conflictos internos de organización comenzaron a aumentar a medida que los beneficiarios de la reforma agraria dedicaban más tiempo a sus parcelas particulares que a la empresa colectiva.

Perú, Nicaragua y El Salvador

En Perú, la reforma agraria no sacó a la producción agrícola del bajo nivel en que se encontraba. La tasa de crecimiento del 1.8% entre 1970-76 fue similar a la tasa promedio prevaleciente antes de la reforma en los años 60. Durante el período 1970-80 la tasa de crecimiento promedio anual que presentó la agricultura fue negativa (-0.6%), porque el país fue afectado por la sequía en 1978 y por una grave recesión económica a finales de los años 70, que tuvo repercusiones negativas para la agricultura. Durante la década de los 80 la agricultura se recuperó y creció al 2% anual, aunque la cifra seguía por debajo del crecimiento de la población, que aumentaba 2.2% al año. El sector reformado -plagado de conflictos internos entre administradores y beneficiarios nombrados por el gobierno- era en parte responsable de tan bajo desempeño. El Estado empeoró las cosas al no lograr aportar recursos o adecuar el adiestramiento técnico a los beneficiarios y por su continua adhesión a una política de alimentos baratos, que redujo las utilidades que rendía el sector reformado. Las empresas reformadas padecieron también invasiones de tierras por parte de las comunidades campesinas de las regiones montañosas y en los años 80 las acciones violentas del movimiento guerrillero Sendero Luminoso.

En Nicaragua, una serie de factores conspiraron en contra del éxito económico de la reforma agraria de la revolución de 1979. En la década anterior a la reforma agraria la agricultura había estado estancada. Después de la reforma agraria de los años 80, la producción agrícola descendió en promedio -0.9% anual. El conflicto armado entre los contras y el gobierno sandinista causó graves daños a la producción. Otros factores que contribuyeron fueron la inseguridad en la tenencia de la tierra, que inhasió la inversión de los campesinos privados, la matanza generalizada de ganado por parte de los finqueros que temían ser expropiados, la escasez de mano de obra, la alteración en el sistema de comercialización y -aunque en último lugar, no en el orden de importancia- la mala administración de las empresas reformadas.

En El Salvador, la reforma agraria de 1980 fue puesta en vigor durante un período de guerra civil que llegó a su fin en 1992. El producto interno bruto descendió -0.4% al año mientras la agricultura cayó -0.7% anual en los años 80. La generalizada opinión de que la agricultura individual es superior a la colectiva no es compartida en El Salvador: los rendimientos logrados en las tierras colectivas de las cooperativas productoras del sector reformado a menudo resultaban mayores que los que se obtenían en terrenos familiares dentro o fuera del sector reformado.

Redistribución del ingreso: resultados

Los logros en la distribución del ingreso como consecuencia de las reformas agrarias fueron también menores que los anticipados. Los efectos redistributivos son mayores si se expropia y se distribuye más tierra a una proporción mayor de población rural, sobre todo a la rural pobre. Cuanta menos compensación se pague a los terratenientes y menos tengan que pagar los beneficiarios por la tierra -sobre todo si entre ellos están los pobres rurales-, mayor será el efecto de la redistribución. De manera similar, una reforma agraria ejerce un efecto redistributivo mayor en países que tienen una economía y una población rurales relativamente grandes. El efecto que tiene la redistribución también es mayor según sea la política social y el desempeño de la economía en su conjunto.

En Cuba, por ejemplo, las consecuencias que tuvo la reforma agraria en la redistribución fueron mucho mayores que en Ecuador. No sólo porque la reforma agraria resultó mucho menos trascendente en Ecuador, sino porque las políticas de salud y educativas tuvieron como objetivo principal a los cubanos pobres del campo. En Perú, se calcula que la reforma agraria de Velasco redistribuyó sólo el 1-2% del ingreso nacional mediante transferencias de tierra a aproximadamente una tercera parte de las familias campesinas. Los trabajadores dedicados a la zafra en la costa -los trabajadores rurales mejor pagados- sacaron los mayores beneficios, mientras que los comuneros -el grupo más numeroso y más pobre del campesinado- recibieron los menores.

El inicial efecto positivo de redistribución que tuvieron muchas reformas agrarias en América Latina fue anulado a menudo por el bajo desempeño que mostró el sector reformado (colectivo o privado), así como por factores macroeconómicos como los desfavorables términos internos de comercio y la política del tipo de cambio. Cuando la agricultura y la economía se encuentran estancadas, todo lo que se redistribuye es la pobreza.

Además de todo esto, al excluir a los segmentos más pobres de la población rural -miembros de las comunidades campesinas, propietarios de minifundios y trabajadores temporeros-, muchas reformas agrarias acentuaron la diferenciación socioeconómica entre el campesinado. Los trabajadores que arrendaban la tierra, así como los trabajadores asalariados permanentes -quienes por lo general se convertían en miembros, en toda la extensión del término, del sector reformado- prosiguieron en ocasiones la práctica terrateniente de emplear mano de obra temporera externa, a la que le pagaban un salario bajo, o rentaban pastos u otros recursos del sector reformado a minifundistas y comuneros. De este modo, quienes no eran miembros del sector reformado consideraban a quienes lo integraron como a los nuevos terratenientes. Este fue el caso en Perú, El Salvador y Nicaragua, y también en muchos otros países de América Latina.

¿Disminuyó la pobreza?

El efecto en la redistribución del ingreso causado por la reforma agraria depende también de su influencia sobre el empleo. En Perú, se calcula que la tasa de empleo agrícola masculino se triplicó en la década siguiente a la reforma agraria peruana, para después seguir creciendo sólo a un modesto 0.9% por año. Los efectos del empleo neto de la reforma agraria chilena fueron también modestos a medida que el éxodo rural de migración continuó en ascenso. Las reservas empleaban menos mano de obra por hectárea que las antiguas haciendas debido a su alto grado de capitalización. No obstante, una tendencia compensadora se daba en el sector reformado, que empleaba más mano de obra por hectárea -sobre todo mano de obra familiar- que la propiedad anterior. Sin embargo, en algunas empresas de la reforma la cantidad de tierra cultivada descendió debido a la escasez de capital y de insumos, lo que redujo el efecto en el empleo.

Dado el registro desalentador de las reformas agrarias en relación con la producción agrícola, la distribución del ingreso y el empleo, la repercusión que tuvieron para mitigar la pobreza resultó marginal. Aunque la vida mejoró para los beneficiarios directos de la reforma agraria, éstos fueron generalmente el sector más pobre de la sociedad rural. Entre los beneficiarios de las reformas agrarias -con la excepción de Cuba- no se incluyó a los minifundistas, a los temporeros y a los comuneros o miembros de las comunidades indígenas, quienes representan la porción más considerablemente numerosa de los pobres del campo y, particularmente, de los desposeídos. En el caso de México -y en cierta medida en Bolivia- sí se redistribuyeron tierras a las comunidades indígenas. En Perú, después de una década de protestas e invasiones de comuneros a las tierras del sector reformado, ciertas extensiones de tierra fueron transferidas a las comunidades indígenas. Pero, cualquier logro resulta fácilmente mermado en períodos de crisis económica. Cualquiera que hayan sido las magras mejoras que beneficiaron a los pobres del campo en el período de las reformas agrarias de las décadas de los 60 y los 70, se perdieron prácticamente durante la llamada "década perdida" de los años 80, ocasionada por la crisis de la deuda externa de América Latina. Los cálculos de la pobreza rural varían por lo inadecuado de los datos de que se dispone, así como por las distintas metodologías y definiciones empleadas. En los mejores casos, la pobreza permaneció constante en el campo durante los años 80, en detrimento de las mejorías logradas en décadas anteriores. En los peores, la pobreza en el campo ascendió del 45% a más de la mitad de la población rural del continente.

Inequidad de género: saldo negativo

En lo referente a reducir las inequidades en las relaciones de género, el saldo es negativo. La mayor parte de la legislación sobre la reforma agraria pasó por alto la posición de las mujeres y no las incluyó explícitamente como beneficiarias, no les otorgó títulos de propiedad ni las incorporó en los procesos clave administrativos y de toma de decisiones en las cooperativas, las empresas estatales y otras organizaciones que surgieron del proceso de la reforma. En Cuba, las mujeres sólo fueron una cuarta parte de los miembros de las cooperativas de producción, siendo menos en las empresas del Estado.

En México, eran mujeres el 15% de los miembros del ejido. En Nicaragua y en Perú, sólo el 6% y el 5% del contingente de las cooperativas. Se les excluyó como beneficiarias por factores jurídicos, estructurales e ideológicos. La disposición de que sólo un miembro de la propiedad podía ser beneficiario oficial -un miembro de la cooperativa o el individuo a quien se otorgaba el título de propiedad-, tendió a discriminar a las mujeres en el supuesto de que los hombres eran los cabezas de familia. La reforma agraria llevada a efecto en Chile reforzó el rol de los hombres como principales proveedores y sólo otorgó oportunidades limitadas a las mujeres de participar en la administración del sector reformado, pese a cierta legislación en sentido contrario surgida durante el gobierno de Allende.

Mayor logro: integración socio-política

La mayor contribución que hicieron las reformas agrarias puede ubicarse en el estímulo dado a la construcción de una institución en el campo. Los gobiernos facilitaron la organización del campesinado en sindicatos y cooperativas de diversa índole: como asociaciones productoras, de comercialización y de crédito. Esto trajo como consecuencia un grado considerable de integración del campesinado en la economía, en la sociedad y en la política nacionales. Antes de la reforma, obstáculos insuperables impedían que los campesinos crearan sus propias organizaciones. A partir de las reformas agrarias los partidos políticos comenzaron a disputarse el voto de los campesinos y extendieron sus redes a las zonas rurales donde, en el pasado, los partidos reformistas -y en particular los de izquierda- habían sido excluidos a menudo por la oligarquía terrateniente.


Con la reforma agraria, se amplió en gran medida la participación de los campesinos en la sociedad civil. Muchos, especialmente cuando se les concedía un título de propiedad, consideraban que sólo en ese momento se habían convertido en ciudadanos del país. Al debilitar el poder de los terratenientes y de otros grupos dominantes en el campo, las reformas agrarias estimularon el surgimiento de una voz con mayor sonoridad en representación del campesinado en los asuntos locales y nacionales. A pesar de todo esto, la mayor presencia en organización y en participación del campesinado no abarcó a todas las categorías de campesinos ni llegó a todas las regiones de los países. Y también hubo reveses de los cuales, en algunos casos, los campesinos no han podido recuperarse hasta el día de hoy.

Los programas de reforma agraria iban acompañados por lo regular de una legislación o de otras medidas que promovían las organizaciones campesinas. A menudo, los gobiernos buscaron establecer organizaciones campesinas que extendieran y consolidaran su influencia en el campo, pero lograron sus mayores triunfos con alianzas con los campesinos que pertenecían al sector reformado, beneficiarios directos del patronazgo gubernamental. No siempre pudieron los gobiernos conservar esas alianzas. Algunas organizaciones campesinas llegaron a considerar el patronazgo del gobierno como un impedimento para alcanzar sus metas y buscaron un grado de autonomía al liberarse de la cooptación gubernamental.

En México, la reforma agraria contribuyó claramente a la estabilidad del sistema político, aunque no necesariamente a su desarrollo democrático. Durante muchas décadas, el PRI logró cooptar al campesinado. En años recientes su hegemonía ha sido desafiada por una gama de fuerzas políticas, y su dominio sobre el campesinado se ha debilitado, como lo demostró la rebelión zapatista en el sureste de México. En Cuba, la reforma agraria reforzó el régimen de Castro porque la reforma fue popular y benefició a una gran proporción de la mano de obra rural. En Bolivia, la reforma agraria -al conceder tierra a los campesinos amerindios- redujo los conflictos sociales que había en el campo y a partir de entonces la amenaza a la estabilidad política provino en gran medida de otras fuerzas sociales.

Aumentaron los conflictos sociales

A corto plazo, las reformas agrarias tendieron a intensificar los conflictos sociales en el campo y en la sociedad en general. En Chile, las huelgas y el despojo de tierras aumentó a medida que los campesinos se organizaron, ganaron en autoconfianza y tuvieron menos temores de sufrir represión. Los terratenientes ya no podían despedir tan fácilmente a los trabajadores agrícolas ni contar con una veloz retribución del Estado ante un movimiento campesino que demandaba la aceleración y extensión del proceso de expropiación. Los conflictos intensificados en el campo contribuyeron al golpe de Estado contra Allende y al fin del sistema democrático que había distinguido a Chile de la mayor parte de los países latinoamericanos.

La reforma agraria en Chile trajo consigo un mayor esfuerzo organizativo. Si en 1965 sólo 2 mil 100 trabajadores rurales asalariados estaban afiliados a sindicatos agrícolas, la cifra ascendió a 140 mil en 1970 y a 282 mil a finales de 1972, lo que significaba que más o menos cuatro quintas partes de todos los trabajadores agrícolas asalariados eran miembros de sindicatos, cifra inusitadamente alta dentro del contexto latinoamericano. Después del derrocamiento de Allende, las organizaciones campesinas se debilitaron tanto que desde el final de la dictadura de Pinochet en 1990 hasta hoy han encontrado muy complicado rearmar su organización y recobrar su influencia.

En Perú, el gobierno militar de Velasco Alvarado estableció la organización campesina Confederación Nacional Agraria (CNA), mediante el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social (SINAMOS), como rival de la organización campesina autónoma, la Confederación Campesina del Perú (CCP), fundada en 1947. Sin embargo, la CNA se volvió cada vez más independiente de la tutela del gobierno y demandó un proceso de expropiación más radical, así como una mayor influencia en la administración de las empresas reformadas, que en gran medida eran administradas por el Estado. La independencia y la fuerza cada vez mayores de la CNA -en un momento dado llegó a tener el doble de miembros de la CCP-, provocaron que el gobierno la desintegrara en 1978. Los conflictos entre los beneficiarios de la reforma agraria y las comunidades campesinas -los comuneros invadieron las tierras del sector reformado- desaparecieron cuando el gobierno transfirió cierta parte de la tierra del sector reformado a las comunidades campesinas. Aunque el movimiento guerrillero de Sendero Luminoso resultó en parte generado por la reforma agraria, no logró arraigarse en el campo, y menos en las regiones que tenían una actividad más intensa de reforma agraria.

En Nicaragua, la reforma agraria sandinista provocó también un esfuerzo organizativo de envergadura entre el campesinado. El gobierno propició la creación de la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos (UNAG) en 1981, y en 1987 una quinta parte de todos los productores agrícolas se le habían unido. Con el tiempo, la UNAG también se las arregló para agenciarse un alto grado de autonomía respecto del Estado y hoy sigue siendo la organización campesina y agrícola más importante en el campo.

Democratizaron la sociedad

A menudo las reformas agrarias estuvieron restringidas en su alcance y obstruidas en sus metas por fuerzas de oposición o por la mala administración gubernamental. Sin embargo, en los países donde la transformación agraria fue más profunda y donde la pobreza y la exclusión social fueron significativamente reducidas, la estabilidad social y la integración política están imponiéndose y facilitando el desarrollo económico. Es posible afirmar que -desde una perspectiva de más largo plazo-, las reformas agrarias han promovido hasta ahora una estabilidad social, aun cuando sea precaria, y han hecho una contribución muy considerable a la democratización de la sociedad. Sin embargo, y pese a que las reformas agrarias constituyen un parteaguas en la historia de la sociedad rural en muchos países latinoamericanos, las causas radicales de la inestabilidad social y política seguirán prevaleciendo mientras persistan los niveles relativamente altos de pobreza rural y marginalización de los campesinos.

Puede concluirse que las reformas agrarias aportan un marco para el crecimiento, la equidad y el desarrollo sustentable en la sociedad rural sólo cuando van acompañadas de políticas complementarias y de medidas macroeconómicas apropiadas. Aunque claramente facilitadas por un entorno externo favorable, las transformaciones internas siguen siendo decisivas para determinar el resultado del proceso agrario. Así, en vez de considerar a la reforma agraria una panacea, es mejor verla como un instrumento de transformación -muy importante- para la consecución de estos objetivos.

Tras el huracán neoliberal

Los vientos neoliberales que soplan en toda América Latina y en todo el mundo desde los años 80 han tenido mayores consecuencias para el sector rural. El apoyo agroindustrial y de comercialización, así como el apoyo técnico, las empresas bancarias y otras empresas estatales que proporcionaban una serie de servicios subsidiados a los productores agrícolas y los campesinos han sido privatizadas. Las reformas hechas en el comercio exterior y la eliminación de los controles de precios cambiaron los precios relativos, dando incentivos a las exportaciones agrícolas. Los agricultores comerciales fueron los que mejor se adaptaron a las cambiantes circunstancias y explotaron algunas de las oportunidades provechosas de exportación, sobre todo en las agroexportaciones no tradicionales. Por contraste, los campesinos estaban mal equipados para hacer frente al reto neoliberal, dada su tradicional desventaja en el mercado, que estaba muy lejos de ser un terreno de juego sin baches. Mientras esto ocurría, una minoría de grupos campesinos pertrechados con mejores recursos, con talentos empresariales, con ventajas de ubicación -en cuanto a condiciones de mercado y agroclimáticas-, o con acceso a programas de desarrollo de empresas no gubernamentales, logró adaptarse con buenos resultados.

En lugar de la reforma agraria, el neoliberalismo favorece una política de tierra que hace hincapié en los mercados libres y en la seguridad de los derechos de propiedad. Se considera que un mercado de tierras activo y libre trae como consecuencia una distribución de tierra a aquellos productores que la harán rendir más. La seguridad en la tenencia estimularía la inversión a largo plazo. Una gran proporción de agricultores campesinos, especialmente en las regiones de colonización, tenían títulos inciertos o carecían de ellos. Por esto, organismos internacionales como el Banco Mundial han financiado programas de registro de tierras y de otorgamiento de títulos de propiedad por toda América Latina, señalando que los derechos de propiedad seguros y transparentes facilitarán las transacciones de tierras y darán a los productores el acceso al crédito en el mercado financiero formal, donde utilizarán su propiedad como garantía.

Los neoliberales favorecen también los derechos de propiedad individual sobre los derechos colectivos o comunales, considerando que los individuales conducen a una mayor eficiencia y a la transparencia del mercado. Así, han estimulado a los gobiernos a introducir medidas que facilitan tanto la privatización de tierras comunalmente trabajadas de las comunidades campesinas indígenas como la segmentación del sector colectivo reformado. En algunos casos, estas medidas neoliberales han formalizado un continuo desmembramiento del sector colectivo reformado y de los acuerdos comunales dentro de las comunidades campesinas. Como resultado de una mala administración y de un inadecuado apoyo estatal, los beneficiarios se dieron a la búsqueda de soluciones individuales a los problemas colectivos, lo que ha significado, generalmente, expandir su propia economía campesina dentro del sector reformado.

La crisis de la agricultura colectiva

La agricultura colectiva encontró los conocidos problemas de incentivos inadecuados al trabajo y de trabajadores que eran ajenos al gremio. Por lo regular, a los beneficiarios se les pagaba el mismo salario, independiente- mente del desempeño en la realización de su labor. Así, algunos miembros ni siquiera se molestaban en presentarse a trabajar y muchos trabajaban menos de cinco horas al día. A menudo los controles laborales estaban relajados, y los recursos e insumos colectivos eran con frecuencia mal usados o pasaban a ser propiedad individual. Los beneficios, si llegaban a materializarse, a menudo se redistribuían en vez de invertirlos. En ocasiones, la administración se hallaba demasiado lejos, por lo que no consultaba ni hacía participar a los miembros del colectivo en el proceso de toma de decisiones. Estas presiones contra la agricultura colectiva fueron exacerbadas cuando los campesinos que vivían en comunidades campesinas indígenas o en zonas de minifundios -y a quienes se había dejado fuera del proceso de la reforma agraria- se apoderaban de tierras.

Al instalarse los gobiernos neoliberales, fueran democráticos o militares, las cooperativas, colectivas y estatales, fueron desarticuladas. Con las reformas neoliberales y la "parcelización" del sector reformado, los antiguos campesinos que vivían en la hacienda -quienes se habían vuelto beneficiarios de la tierra con la reforma agraria- eran ahora los nuevos dueños de una porción de tierra. El crecimiento de este nuevo grupo, conocido como "parceleros" -por la porción de tierra o "parcela"- se ha extendido en gran medida en el sector agrícola campesino en muchos países latinoamericanos. Chile fue el primer país en iniciar este proceso a finales de 1973. Perú siguió de una manera más gradual desde 1980, Nicaragua desde 1990, y México y El Salvador a partir de 1992. Alguna tierra expropiada ha sido devuelta a sus antiguos dueños -sobre todo en Chile-, aunque la mayor parte de ella fue distribuida como parcelas en propiedad privada a miembros del sector reformado. En algunos países, una porción considerable de miembros del sector de la reforma agraria no pudieron asegurarse una parcela y fueron a engrosar las filas del proletariado rural. Este proceso de parcelización duplicó o incluso triplicó las zonas de tierra bajo propiedad del sector agrícola campesino. En qué medida esto conducirá al desarrollo de una vía del campesino hacia el capitalismo agrario queda por verse. Una buena proporción de campesinos que inicialmente logró acceso a un pedazo de tierra no pudo mantener sus pagos ni financiar sus operaciones agrícolas y finalmente tuvo que vender la tierra. El proceso de "campesinización" se ha vuelto amargo para muchos, que tienen frente a sí una "campesinización empobrecedora" o una total "proletarización".

La experiencia neoliberal en Chile

En Chile, bajo la contrarreforma del gobierno militar de Pinochet, aproximadamente el 30% de la tierra expropiada fue devuelta a los antiguos dueños, casi el 20% fue vendida a particulares o a inversionistas de instituciones, y casi la mitad siguió en manos del sector reformado. El sector reformado fue subdividido en parcelas o unidades agrícolas familiares mediante un proceso de parcelización. Menos de la mitad de los beneficiarios originales no pudo obtener una parcela porque el tamaño del sector reformado fue reducido a la mitad mediante la contrarreforma y porque las parcelas fueron relativamente generosas: en promedio eran aproximadamente de 9 hectáreas irrigadas base (has). Una hectárea irrigada base es una unidad de tierra de buena calidad, así que las parcelas que tenían tierra de mala calidad superaban las 9 hectáreas físicas y habitualmente variaban de una extensión entre 11 y 15 hectáreas. Por lo general, las parcelas eran nueve veces más grandes que los minifundios. En la distribución de parcelas hubo una clara discriminación política contra los campesinos activistas que habían sido expulsados del sector reformado. Los parceleros tuvieron que pagar por la tierras que el Estado les había vendido más o menos a la mitad del valor que tenían en el mercado. En los años siguientes, aproximadamente la mitad de los parceleros perdió su tierra porque no pudo cubrir sus deudas -las contraídas para comprar la parcela-, o porque carecía de capital, de administración y de experiencia en el mercado.

En Chile, una notable diferencia entre la estructura de tenencia de la tierra antes de la reforma (1965) y después de la contrarreforma (1986), es que el sector agrícola de 5 a 20 has aumentó más de la mitad, mientras que el sector de más de 80 has se redujo a menos de la mitad. Este considerable crecimiento del sector agrícola de 5-20 has -que en la actualidad comprende aproximadamente una cuarta parte de la tierra agrícola del país- se debe en gran medida al proceso de parcelización. Está integrado por campesinos medios y ricos, así como por pequeños agricultores capitalistas. La formación de reservas y la restauración parcial de tierras expropiadas a antiguos arrendadores ha conducido también a una considerable expansión de los agricultores capitalistas medianos y de los medianos a grandes -el sector agricultor de 20-80 has-, que acumulan casi la tercera parte de la tierra del país. Las grandes granjas de más de 80 has tienen poco en común con la antigua hacienda y abarcan aproximadamente una cuarta parte de la tierra del país. El tamaño promedio de la finca en este sector es mucho más pequeño que la hacienda, pues se redujo de 235 a más o menos 125 hib.

Lo más importante es que las relaciones sociales y técnicas de producción han sido transformadas del todo y en la actualidad son grandes fincas capitalistas completamente modernas. Muchas fincas capitalistas medianas y grandes cambiaron su patrón de producción a exportaciones agrícolas no tradicionales, base del auge agroexportador de Chile de las dos últimas décadas. Sólo unos cuantos parceleros -no llamarles ya minifundistas- son los que han podido embarcarse en producción agroexportadora y cosechar algunos beneficios en este auge.

Perú: la parcelización más extensa

En Perú, las cooperativas costeras de producción agrícola -salvo las cooperativas de la zafra-, se subdividieron en parcelas o granjas familiares y fueron transferidas a miembros de la cooperativa. Las parcelas tenían por lo regular entre 3-6 hectáreas y en promedio 4.5 hectáreas. En las regiones montañosas, parte de la tierra de las cooperativas fue transferida colectivamente a comunidades campesinas adyacentes -proceso denominado "redimensionamiento"-, y otra parte fue distribuida como parcelas a particulares y miembros de la cooperativa. Ha llevado muchos años legalizar este proceso, tanto de transferencia de tierra como de entrega de títulos. Actualmente, sigue en marcha. Hasta la fecha, el proceso peruano de parcelización es el más grande en América Latina. El sector de tamaño de finca por debajo de las 10 hectáreas -del cual una parte considerable está constituida por parcelas- controla en el presente más o menos la mitad de la tierra agrícola de Perú y aproximadamente dos terceras partes del ganado del país. Empero, falta de recursos financieros, entre otros factores, impiden el desarrollo del sector agrícola parcelero.

Estructuras agrarias más complejas

Las reformas agrarias y la desintegración del sector reformado que les siguió han dado lugar a una estructura agraria más compleja en América Latina. El sistema de latifundios se redujo y se transformó y se aumentó el sector campesino, así como el sector comercial de la finca mediana y de la mediana a grande. La descolectivización también aumentó la heterogeneidad en el campesinado, a medida que las tendencias niveladoras de la agricultura colectivista fueron desapareciendo. Después de la introducción de las políticas neoliberales, se está imponiendo la vía del agricultor comercial hacia el capitalismo agrario. Los agricultores capitalistas son los que reciben los beneficios de la liberalización de la tierra, de la mano de obra y de los mercados financieros, la mayor apertura de la economía a la competencia internacional, el nuevo impulso a las exportaciones y el retiro de las medidas de apoyo al sector campesino. Su tierra, capital y recursos técnicos más amplios, sus mejores vínculos con el mercado nacional, y sobre todo con el internacional, así como su mayor influencia en la política agrícola, les garantizan más capacidad que la de los productores campesinos para explotar las nuevas oportunidades que ofrecen los mercados.

Cuba no ha quedado incólume ante el consenso neoliberal. La desaparición de la Unión Soviética y la transición de los ex-países socialistas de un sistema planificado a uno de mercado significó que Cuba tuviera también que hacer algunos ajustes, aunque todavía dentro de un sistema socialista. Se han decidido grandes oportunidades e incentivos económicos a los campesinos y a las cooperativas productoras. En 1994 se introdujeron los mercados agrícolas privados, donde los precios no son controlados por el Estado, y donde los productores pueden vender cualquier superávit de su producción después de haber cubierto sus cuotas al mercado del Estado. Desde finales de 1993, el extenso sector agrícola estatal está siendo descentralizado en Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC). Los miembros de éstas negocian sus planes de producción con el Estado, pero son dueños de lo que producen y pueden distribuirse cualquier rendimiento. El sector cooperativo es hoy mucho más importante que el sector agrícola estatal, que alguna vez poseyó cuatro quintas partes de toda la tierra del país.

Problemas agrarios siguen pendientes

El efecto que tuvieron las reformas agrarias sobre la producción agrícola, la pobreza rural, la distribución del ingreso y la participación social y política resulta, en el mejor de los casos, de muy variada índole. No obstante, los cambios institucionales que produjeron han contribuido indudablemente al desarrollo capitalista. La tierra y los mercados de mano de obra se han vuelto más flexibles y las oportunidades de inversión en la agricultura han mejorado, por lo que han aumentado la capacidad de res- puesta de la agricultura a la política macroeconómica y a las fuerzas globales del mercado. El legado principal de la reforma agraria radica, en parte, en haber acelerado la caída de la oligarquía terrateniente y en haber despejado los desechos institucionales que impedían el desarrollo de los mercados y la plena comercialización de la agricultura, aunque esto sólo se consiguió después de haber desarticulado al sector reformado. Al final, los principales ganadores han sido los agricultores capitalistas, y aunque una minoría de campesinos obtuvo algunos beneficios, para la mayoría la promesa de la reforma agraria sigue sin cumplirse.

La pobreza, la exclusión y la carencia -o casi- de tierras siguen siendo la realidad de todos los días en América Latina. El asunto de la tierra no ha sido resuelto aún, como lo ilustran claramente el levantamiento chiapaneco en México y las luchas por un pedazo de tierra que libran actualmente los campesinos sin tierra en Brasil, organizados en el Movemento Sem Terra (MST). El gobierno de Cardoso prometió otorgar tierras a 280 mil familias campesinas, pero sólo han sido distribuidas a más de 100 mil y bajo la presión del MST y de sus estrategias: apoderarse de determinadas propiedades y realizar demostraciones masivas.

De la reforma a la titulación

La época de las reformas agrarias radicales ha terminado. Pese a los continuos argumentos de académicos y de activistas a favor de la reforma agraria, y a pesar del reciente surgimiento en los movimientos étnicos y campesinos de una demanda de redistribución de tierras se ha producido un cambio: de programas de reforma agraria intervencionistas conducidos por el Estado a políticas de tierras orientadas al mercado, demasiado impulsadas desde arriba por el Estado y por organismos internacionales.

Las futuras intervenciones estatales en el sistema de tenencia de la tierra estarán reducidas probablemente a una política centrada no en la expropiación, sino en un impuesto progresivo a la tierra, a los asentamientos, a la colonización, en mecanismos de transferencia de tierras y de financiamiento, en mercados de tierra, en registro y títulos para una propiedad segura. Sin embargo, una gran variedad de investigaciones están indicando que estas políticas de tierras tampoco han resultado la panacea prometida. Aunque los beneficios potenciales de unos derechos de propiedad claramente definidos pueden ser considerables dada la carencia de títulos de propiedad en las que vive aproximadamente la mitad de las familias rurales latinoamericanas, el contexto económico y sociopolítico bajo el cual los pequeños agricultores están trabajando conspira en su contra.

Hasta ahora la evidencia señala que todo lo que se logra es "modernizar la inseguridad". Para que no sea así, tendría que reconocerse que los títulos de propiedad que se basan en la costumbre, así como los arreglos de arrendamiento en las comunidades rurales, ofrecen a menudo mayor seguridad y flexibilidad a los campesinos que los programas de titulación de tierras que propicia el Banco Mundial. En la realidad, es a los campesinos a quienes les toca la peor parte en estos proyectos de otorgamiento de títulos de propiedad, debido a la débil posición que tienen tanto en el mercado como en el sistema político, incapaz de proteger sus derechos a la tierra.

Es vital organizarse

Aunque la búsqueda de una reforma agraria continúa, temas como el de los precios, los mercados, el crédito, la ayuda técnica, los salarios, la regionalización y la globalización ejercen actualmente una influencia fundamental en el desempeño agrícola y en el bienestar de los campesinos. Resulta vital para los trabajadores campesinos y rurales organizarse y fortalecer sus instituciones representativas de manera que puedan conformar y asegurar su futura sobrevivencia en un mundo cada vez más dirigido por las fuerzas globalizadoras. Pese a que es improbable que vuelvan a aparecer reformas agrarias de envergadura -sobre todo las de tipo colectivista- resulta sin duda prematuro afirmar que las actuales políticas de tierras y las medidas neoliberales estén anunciando el fin del problema agrario en América Latina. Su solución requiere aún de muchos cambios en un sistema de tenencia de la tierra en el que reina impunemente la inequidad y la exclusión.

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