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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 209 | Agosto 1999
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Nicaragua

Terrabona quiere tierras tituladas y cercadas

Los damnificados de Terrabona y de muchas otras zonas rurales quieren proyectos de huertos familiares y de reforestación. Pero quieren, sobre todo, tener un título individual para sus tierras. Y quieren tener sus tierras, por fin, cercadas. ¿Por qué ninguna ONG atiende a esta demanda campesina?

Miguel Alemán

Serranías en forma de mesetas, suelos pedregosos y estrechos valles dominan el paisaje agrario del municipio de Terrabona, a escasos 70 kilómetros de Managua. "Tanto abandono y tantas pobrezas nos hacen sentirnos mucho más largo, en un lugar más lejano", dicen sus habitantes. En la medida en que nos movemos hacia el sur un extenso valle domina el horizonte. En el valle, las tierras son buenas. En su mayoría, pertenecen a grandes propietarios, mientras que en las serranías, de suelos pobres y erosionados, se apretujan en gran cantidad las pequeñas fincas campesinas. El de la tierra, el de la inequitativa distribución de las tierras, era el problema principal de Terrabona cuando llegó el Mitch.

La empobrecida "tierra buena"

El huracán se ensañó en todo este municipio, pero en las serranías los daños fueron más graves porque afectaron el principal medio de subsistencia: la tierra. Las escasas y fértiles vegas de las serranías, donde en el verano se cultivan hortalizas, se llenaron de piedras y arena. Más de cien viviendas fueron destruidas o seriamente dañadas. También se perdió la totalidad de la cosecha de postrera de maíz y de sorgo y el 90% de la de frijol. Hortalizas y frijol representan la principal fuente de ingresos para las familias campesinas.

Todos los daños son reparables con una ayuda adecuada. La tierra no. La tierra dañada será imposible de recuperar. Pero como la Naturaleza -al igual que los seres humanos- con la misma mano que hiere acaricia, en las tierras del valle el Mitch dejó un regalo: los ya buenos suelos del valle recibieron una nueva capa de fértil sedimento, depositado por el río Grande de Matagalpa, que experimentó con el Mitch un espectacular crecimiento, cubriendo un área de unos 10 kilómetros cuadrados. La contraparte del regalo fue una mayor destrucción de las viviendas y la necesaria reubicación de muchas familias en terrenos de zonas más altas.

Al observar el paisaje agrícola, la pobreza y las secuelas del Mitch, la primera y casi la única pregunta que se nos viene a la mente es: dónde está la "buena tierra" que dio nombre a este municipio, fundado en 1740 por un afortunado español beneficiado con el sistema colonial de la encomienda. Hoy, la tierra sobre la que trabajan muchas familias pobres del lugar, al margen de si es buena o es mala, sigue siendo el problema central en un municipio clasificado oficialmente como uno de los más pobres de Nicaragua. El 90% de las familias son rurales, y la mayoría de ellas posee menos de 10 manzanas. Los problemas de propiedad, la falta de financiamiento y la ausencia de programas de asistencia tecnológica eran huracanes diarios en esta empobrecida Terrabona cuando llegó a sumárseles el furor del Mitch.

Casi trescientos días después del paso del huracán, la avalancha de programas de asistencia a los damnificados esconden problemas esenciales no resueltos que permiten levantar algunas dudas sobre la calidad y la eficiencia en el uso de los recursos externos y nacionales dirigidos al desarrollo de las regiones afectadas. Y permiten ya una primera y urgente conclusión: todos los esfuerzos desplegados por las organizaciones civiles y por el Estado podrán verse una vez más desperdiciados si los programas de desarrollo no se enfocan con más precisión a resolver los problemas de propiedad, los de transformación tecnológica y los de financiamiento, esos tres "huracanes" que tanto hacen sufrir a miles de familias rurales en Nicaragua.

Redes locales: anularlas o potenciarlas

Inmediatamente después del Mitch, los programas de asistencia se enfocaron a la "ayuda humanitaria": alimentos, ropa y medicinas. La decisión de concentrar esta ayuda en pocos intermediarios locales no fue una buena idea, entre otras cosas porque generó mucha ineficiencia en la repartición de ayudas en la primera etapa del desastre. Casi todos los analistas coinciden en esta apreciación. Terrabona no fue una excepción. Tampoco lo fueron otros municipios visitados por envío. Y lo que se ha podido constatar a lo largo de estos meses de evaluación es que, independientemente del color político de la administración local, todos los esfuerzos por concentrar y centralizar las ayudas condujeron
irremediablemente a una cadena de errores.

Este resultado era de esperar, y está estrechamente relacionado con la realidad de las comunidades rurales nicaragüenses. Aunque miradas con los ojos de los planificadores urbanos parezcan bloques homogéneos, las comunidades rurales son realidades heterogéneas. Cada una de ellas es diversa y en cada una coexisten diversas redes de cooperación interna y de vínculos con el exterior. Hay que conocer este entramado para ser eficaz. Las redes más afines religiosa y políticamente a los canales oficiales de la ayuda gubernamental lograron captar grandes porcentajes de ésta, mientras que comunidades menos relacionadas con el poder, o peor aún, las confrontadas abiertamente con los canales oficiales, tuvieron más dificulta- des para acceder a la ayuda y la recibieron escasa y a des- tiempo.

Lo que el Mitch probó claramente fue que las comunidades más organizadas lograron captar más ayuda que las menos organizadas, independientemente de cuántos daños sufrieron unas u otras. En la comunidad de San José, en Terrabona, por ejemplo, la organización histórica de las mujeres en la cooperativa de crédito María Castil, que ha mantenido buenos vínculos internacionales, permitió captar gran cantidad de recursos, en un nivel muy superior al que lograron otras comunidades aún más afectadas por el Mitch.

En la fase actual, en la que los programas dirigidos a las comunidades heridas por el huracán intentan desencadenar procesos que generen desarrollo, parece indispensable considerar estos aspectos institucionales para garantizar, al menos, dos objetivos esenciales: un mayor nivel de cobertura y una adecuada identificación de los problemas y de las demandas más sentidas por la población. Para esto es necesario tener en cuenta los aspectos institucionales en el ámbito local, sin los cuales no puede haber ni democratización política ni democratización económica. No siempre estos aspectos son tenidos suficientemente en cuenta.

Muchos alcaldes justificaron y siguen justificando la concentración y centralización de las ayudas como una necesidad para no duplicar esfuerzos. Pero los problemas surgen cuando con esta centralización se descalifican y se desconocen las redes ya existentes en las diferentes comunidades y las alcaldías imponen sus propios delegados. La coordinación de los programas de desarrollo no debería anular las redes y organizaciones locales ya existentes, sino más bien potenciarlas.

En el lado no oficial, el de las Iglesias y el de las ONGs, las hay renuentes a coordinar esfuerzos, por una tendencia a defender lo que llaman "sus" beneficiarios, su territorio y su metodología de trabajo. ¿Para crearse una base? Es curioso que una mayoría de campesinos damnificados no recuerdan ya las siglas de las instituciones que les han brindado ayuda en estos meses. La confusión es aún mayor en las comunidades saturadas de ONGs.

¿Centralizar o diversificar?

Algunas iniciativas oficiales, como el Programa Nacional de Apoyo al Pequeño Productor (PNAPP), padecen de estos problemas. El PNAPP no es un programa específico para los damnificados del Mitch. Existía ya antes del huracán, pero ha sido utilizado por el gobierno para compensar algunos efectos del desastre. Originalmente, el programa estaba destinado a promover cambios tecnológicos en la producción de granos básicos mediante el acceso de los productores a un paquete de insumos -agroquímicos y semilla-, amarrado a un pequeño financiamiento. Después, el programa sufrió cambios en su estrategia institucional, lo que afectó su nivel de cobertura, llegando a menos gente.

En sus inicios, el PNAPP contaba con una gran diversidad de unidades ejecutoras a nivel local, y esto hacía posible que llegara a un amplio sector de campesinos. Con este diseño institucional el PNAPP contó en 1997 con 19 mil beneficiarios en los departamentos de Jinotega y Matagalpa. A partir de 1998, el programa redujo sus unidades ejecutoras a una sola, las alcaldías municipales. Ese año, con todo y el Mitch, la cantidad de beneficiarios se redujo a sólo 8 mil productores. En 1999 ya sólo cuenta con 3 mil.

Esta reducción tan drástica tiene que ver con el vicio de la centralización. Con sólo una contraparte o unidad ejecutora, y dada la polarización política existente a nivel local, muchos campesinos se autoexcluyen por considerar que las probabilidades de ser seleccionados son mínimas. Las unidades ejecutoras -las alcaldías-, utilizan ciertamente filtros y criterios políticos -y no necesariamente técnicos, o los definidos por el programa- para seleccionar a los beneficiarios. El resultado más obvio es una reducción de quienes se benefician, un desvío de los objetivos del programa y un impacto casi imperceptible del mismo.

La decisión de reducir a las contrapartes locales a sólo las alcaldías parece haber estado ligada a una evaluación que interpretó que la diversidad de contrapartes afectaba la recuperación de los créditos. La realidad es que este programa no tiene capacidad institucional para recuperar el financiamiento que entrega, y el peor error es llamar crédito a las cantidades que ofrece, que en realidad son un subsidio directo a los productores pequeños y pobres. Este subsidio es totalmente justificable en el contexto macroeconómico de Nicaragua, y lo es especialmente en regiones donde el Mitch causó tantas tragedias.

Perversa ideología anti-subsidio

La ideología anti-subsidio, que ha ido reduciendo a la mínima expresión un programa que podría llegar a un mayor número de productores pobres y pequeños, resulta en este caso perversa. Las razones ideológicas -que califican los subsidios como mecanismos contrarios a la economía de mercado o como un remanente negativo de la economía de la década revolucionaria- resultan ridículas ante un desastre natural, más teniendo en cuenta la actitud de los países desarrollados, que subsidian a productores mucho más capitalizados que los nuestros. El error es más grave en un momento en que los recientes cambios introducidos en la forma de entregar el paquete de este programa resultaban positivos y tenían una mayor aceptación entre los campesinos.

¿Qué cambios? El nuevo sistema de cupones permite que los campesinos adquieran más libremente los bienes -agroquímicos o equipos- que más necesitan, no imponiéndoseles un paquete cerrado que en muchas ocasiones no respondía a sus demandas más inmediatas. Los cupones permiten también que el Estado se ahorre una gran cantidad de recursos, que se gastaban antes en el transporte de los paquetes, liberándose así recursos que pueden entregarse directamente a los productores.

Si existían recursos para este tipo de programas antes del Mitch y ahora se pueden conseguir aún más, ¿por qué no descentralizar y por qué no diversificar las unidades ejecutoras para garantizar una mayor cobertura?

Otros proyectos que el gobierno ha diseñado con los fondos de los países amigos sí han tomado en cuenta la compleja realidad del agro nicaragüense. Es el caso del FRAMA, un fondo para la rehabilitación de infraestructuras dañadas por el Mitch -suelos principalmente- y para el financiamiento de algunas actividades agropecuarias. Puede aplicar a los fondos de este proyecto cualquier tipo de organización local o grupo de productores. En lugar de crear nuevas estructuras a nivel local, en FRAMA se aprovechan las ya existentes, garantizándose así un mayor nivel de cobertura y de impacto.

Resulta también significativo que el programa anuncia claramente que se trata de un subsidio directo, que no disfraza en forma de crédito. La realidad demuestra que no todos los subsidios afectan las cuentas fiscales del gobierno. Y con este tipo de subsidios no sólo se demuestra esto, sino que se están resolviendo graves daños causados por el Mitch.

La tierra: el gran problema latente

Después de diez meses de ayuda alimentaria, muchas organizaciones intentan crear capacidades en las comunidades campesinas para que éstas puedan producir su propio alimento e impulsan programas de construcción de huertos familiares. Reducir la dependencia de los alimentos donados es el objetivo. En esta misma dirección, otras organizaciones intentan paliar el problema del desempleo condicionando la ayuda alimentaria al trabajo comunitario: limpieza y reparación de caminos, construcción de terrazas, siembra de árboles, etc.

Todos estos necesarios programas intentan atacar problemas de fondo que ya existían antes del Mitch y que el desastre hizo más evidentes e insoportables de sobrellevar para miles de familias rurales. Sin embargo, estas estrategias de las ONGs no siempre cuentan con el apoyo de las propias comunidades. ¿Por qué? Se debe en parte a que estos programas no atacan aún el problema que ocupa el lugar de mayor urgencia en la real agenda de los campesinos, el problema cuya solución representa la condición indispensable para lograr transformaciones profundas en la producción de alimentos, primer paso para superar la pobreza que padecen tantas familias rurales.

Se trata del problema de la tierra. En Terrabona, unas 10 mil manzanas de tierra fueron afectadas por la reforma agraria en los años 80. Y aunque, con los años, todas las cooperativas creadas por la reforma agraria sandinista en este lugar parcelaron individualmente las tierras, está pendiente la legalización individual de esas tierras. Con la tierra dividida en parcelas, pero con un título colectivo, la seguridad sobre la tierra es aún precaria y no exenta de sobresaltos. Otro gran problema: las parcelas individuales todavía no están completamente cercadas. Estas cercas y la legalización de las tierras, su titulación, son las demandas más sentidas por un importante sector de campesinos. Sin embargo, ninguna de las organizaciones que trabajan en Terrabona está tratando de dar respuesta a esto, a pesar de que una solución definitiva al problema de la propiedad es lo que podría fortalecer e impulsar con mayor vigor esfuerzos como el de los huertos familiares, el de la construcción de terrazas o el de la siembra de árboles frutales y maderables.

Santa Rosa: un buen ejemplo

Resulta sorprendente que el tema de la propiedad aparezca siempre en la agenda nacional como el problema mayor, el de primer orden, que muchos estudios demuestren la importancia que tiene la seguridad sobre la tenencia de la tierra para los programas de desarrollo, y que en Nicaragua sea tan difícil avanzar, concretizar y encontrarle soluciones. La escasez de ONGs que trabajen en el ámbito de los servicios legales es ciertamente sorprendente en un país como Nicaragua, tan sorprendente como la escasez de programas que trabajen en la capitalización del sector de los pequeños propietarios.

Las tierras de la comunidad de Santa Rosa, en Terrabona, son un claro ejemplo del laberinto sin fáciles salidas en que se encuentran hoy algunos problemas de propiedad. Antes de la revolución, Santa Rosa era una pequeña comunidad que trabajaba en las tierras del Coronel de la Guardia Nacional Bayardo Jirón, que era dueño de 1 mil 185 hectáreas aproximadamente. La extensa hacienda fue expropiada por el gobierno sandinista y después de unos años de ser administrada por el Estado, fue cedida a unos 50 cooperativistas de la comunidad, en su mayoría ex-trabajadores del Coronel. Aunque los cooperados querían poseer la tierra en forma individual, el sandinismo condicionó su entrega al trabajo colectivo. Esto generó muchos problemas a lo interno de la cooperativa y un alto nivel de deserción de los socios. Con el triunfo electoral de Violeta Barrios en 1990, y aprovechando la incertidumbre reinante sobre el futuro de las tierras confiscadas y la desmovilización de los socios de la cooperativa, su directiva, totalmente a espaldas de los socios, decidió vender la propiedad a un finquero local por la ridícula suma de 1 mil 500 dólares: (a menos de un 1.50 dólares la hectárea).

La amenaza de quedarse sin un palmo de tierra generó un movimiento espontáneo entre los antiguos socios de la cooperativa, con el objetivo de recuperar las tierras. Finalmente, después de tres años de disputas legales y de algunos enfrentamientos violentos, los socios lograron, mediante un acuerdo legal, recuperar la mitad de la propiedad "vendida", procediendo de inmediato a dividir esa tierra en parcelas individuales. A pesar de todas estas incidencias, el título de esta propiedad aún se encuentra a nombre de la antigua cooperativa, estando pendiente la desmembración de la misma para que, por fin, veinte años después de la revolución, estas familias posean un título individual de propiedad.

La titulación individual no es el único desafío. La cuestión de quién será el dueño legal de cada parcela es otro reto. Para las mujeres asociadas en la cooperativa María Castil -en su mayoría esposas de beneficiarios de reforma agraria- la titulación a nombre de las mujeres favorecerá el arraigo de la familia y las inversiones a largo plazo en las parcelas recibidas y evitará que posteriormente se ponga en venta la tierra, único medio de subsistencia digno para estas familias.

Tienen razón. Abundan cada vez más, en Nicaragua y en todo el mundo, casos que prueban que la mujer -propietaria y la mujer-clienta de créditos resulta un motor más activo del desarrollo que lo que es el varón dedicado a estos menesteres. La mujer socializa más y tiende a pensar y a decidir en colectivo. Los varones son menos democráticos y más individualistas.

Un vacío que debe ser llenado

Aunque existe una avalancha de proyectos post-Mitch, que buscan soluciones duraderas y de fondo al problema de la pobreza, no existe aún en Nicaragua uno solo que busque cómo solucionar la demanda por títulos y por cercas para las parcelas de los campesinos. ¿Por qué nadie trabaja en este ámbito, siendo tan sentida esta demanda, y siendo un asunto tan vital para que los productores realicen inversiones de largo plazo? Es un vacío preocupante: ¿no es el desarrollo un desafío de participación sentida y de largo plazo?

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