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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 298 | Enero 2007
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Nicaragua

¿Qué debemos defender ante el FMI?

¿Acuerdo con el FMI? ¿Cuándo, en qué términos? Mientras la cooperación bilateral está a la espera de que ese acuerdo se firme para desembolsar ayuda al presupuesto nacional 2007 por unos 130 millones de dólares, el nuevo gobierno da un día una de cal y al día siguiente tres de arena. ¿Cuáles eran las condiciones del FMI para este nuevo acuerdo? ¿Cuál es el margen de maniobra de Nicaragua ante el FMI? ¿Y qué es lo que Nicaragua debe defender ante el Fondo Monetario Internacional?

Adolfo Acevedo

El 15 de diciembre de 2006 Nicaragua culminó un pro-grama de tres años con el Fondo Monetario Internacional, extendido después a cuatro años, en el marco del Servicio Financiero para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento. Con este acuerdo, Nicaragua completó 15 años de relaciones con el FMI, durante los que negoció cuatro programas con este organismo internacional.

¿DE DÓNDE PARTE EL FMI
PARA NEGOCIAR?

Al término de este programa, el FMI dejó una serie de puntos de partida básicos para iniciar las negociaciones de un nuevo programa con el nuevo gobierno que resultara electo en noviembre 2006. Estos puntos son:

- La reforma de la Ley de Municipios y de la Ley de Trans¬ferencias Municipales para asegurar definitivamente la “neutralización” de estas transferencias. La Ley de Transferencias Municipales, de julio 2003, mandata crecientes transferencias de ingresos a las municipalidades, a partir de 2004. La misión del FMI, apoyada por el Banco Mundial y el BID, urgió a las autoridades a “emparejar las transferencias de ingreso con devolución de gastos para asegurar la neutralidad fiscal del proceso”. Esto supone que las responsabilidades que la Ley de Municipios asigna a los municipios estarían plenamente financiadas con el potencial tributario existente, lo que no es cierto. Al contrario del consenso nacional, el FMI-BM-BID parten del criterio de que los municipios nicaragüenses no adolecen de ninguna brecha fiscal y por eso plantean la reforma de estas dos leyes.

- El “ajuste automático” de las tarifas de energía eléctrica y la reforma de la Ley de Estabilidad Energética para eliminar los controles a los precios de la energía.

- La implementación de un “mapa de ruta” detallado para la aprobación y entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que establecería una serie de reglas permanentes que subordinarían el comportamiento de la política fiscal del país. Nicaragua sólo podría desviarse de estas “reglas” en caso de una catástrofe nacional, siempre que sea debidamente calificada como tal. En términos prácticos, esto daría rango de Ley de la República a los “techos”, reglas y restricciones fiscales multianuales acordados con el FMI. Dentro de esa Ley se eliminarían las asignaciones presupuestarias constitucionales: a las universidades públicas, a las municipalidades y al Poder Judicial.

- La “reforma” de la Seguridad Social.

- El congelamiento de la masa salarial del gobierno en términos reales. La razón fundamental de este congela¬miento estriba en la preocupación del FMI por el “efecto demostración” que los aumentos salariales del sector público, principalmente en salud y educación, podrían tener sobre los trabajadores del sector privado y por consecuencia, sobre la “competitividad salarial” de Nicaragua, particularmente en las maquilas aquí instaladas.

ES UNA RELACIÓN DE PODER

¿Cuáles son los márgenes reales de Nicaragua frente al FMI? En el corazón de la condicionalidad está un proceso de negociación entre el FMI y cualquier país miembro del Fondo que solicita asistencia financiera. La condicionalidad se basa en una relación de poder. Permaneciendo todo lo demás constante, entre ma¬yor sea la asimetría de poder entre el país miembro y el FMI, y mayor sea la necesidad del país de contar con un Programa del FMI para acceder a los recursos financieros que necesita de manera apremiante, es más verosímil que la condicionalidad se traduzca en una imposición de políticas.

Y sucede a la viceversa tal como dice Ariel Buira: Mientras más grande el país, más fuerte su posición financiera, y más numerosas las alternativas de financiación que tiene disponibles y mejor la calidad de su equipo económico, menos probable es que tendrá que aceptar condiciones que no le gusten.

¿NO TENEMOS NINGÚN MARGEN DE MANIOBRA?

¿Es ésta la situación de Nicaragua, la de un país sin ningún margen? El Grupo de Apoyo Presupuestario, integrado por donantes -la Comisión Europea, Finlandia, Alemania, Holanda, Noruega, Suiza, Suecia, Reino Unido y el Banco Mundial (BM), financia casi el 9% del presupuesto de Nicaragua. Este 9% es la única parte de las fuentes de financiamiento del presupuesto que se supone están atadas al FMI. La principal -y casi exclusiva- justificación sobre la necesidad de someterse a la condicionalidad del FMI, reside en la necesidad de asegurar los desembolsos de este Grupo.

Sin embargo, en el Acuerdo entre el Grupo de Apoyo Presupuestario y el Gobierno de Nicaragua no existe ninguna cláusula que establezca como requisito para los desembolsos de este Grupo la existencia de un programa con el Fondo Monetario.

Con motivo del discurso del 24 de enero del Presidente Daniel Ortega contra el FMI y sus políticas, la embajadora de Suecia en Nicaragua, Eva Zetterberg, como país integrante de este Grupo dijo: En el caso de Suecia y en el de varios otros donantes, no hay una exigencia de que el país tenga un acuerdo con el Fondo.

El DFID, Departamento de Cooperación Internacional de Reino Unido, ha declarado desde 2005 que no apoyará ningún programa de los organismos financieros que incorporen exigencias a los países en desarrollo para que apliquen medidas de privatización y desregulación -típicas de estos organismos- y el Reino Unido suspendió su aporte al Banco Mundial por hacer estas exigencias.

En 2006, el Gobierno de Noruega declaró que tampoco apoyaría programas de los organismos financieros multilate¬ra¬les que incluyeran exigencias relativas a privatización y desregulación. Y a fines de ese año, auspició una Conferencia Internacional sobre la Condicionalidad del FMI y del Banco Mundial, a la cual fui invitado y en la que se expresaron críticas muy importantes a esta condicionalidad.

SERÁ UN MARCO
PARA LOS PRÓXIMOS TRES AÑOS

Ante esto, ¿qué es lo que Nicaragua debe defender ante el FMI en las negociaciones que se iniciarán próximamente, teniendo en cuenta que el nuevo programa establecerá el marco que delimitará, de manera muy estricta, los márgenes de acción que tendrán las políticas públicas en los próximos tres años?

Estas negociaciones serán decisivas para determinar si Nicaragua podrá alcanzar o no el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas nacionales en educación, salud, vivienda, acceso al agua potable y saneamiento e infraestructura básica, metas que constituyen derechos básicos e inalienables de todos los seres humanos.

En el caso de Nicaragua, la inversión en capital humano, que debe asegurar el derecho a una educación y salud de calidad para todos, pasa además a revestir una importancia de la mayor envergadura. Porque el país está atravesando una etapa de profundos cambios sociodemográficos, que tendrán repercusiones decisivas, y difícilmente reversibles, para el futuro del país.

¿TENDREMOS UNA OPORTUNIDAD
O SERÁ UNA CATÁSTROFE SOCIAL?

El último censo de población muestra que la población nicaragüense en edad de trabajar está creciendo de manera muy acelerada, más rápido que lo que crece el total de la población. Esto significa que en el seno de los hogares habrá cada vez un mayor número de personas en edad de trabajar y un menor número personas dependientes -sobre todo niños- que sostener.

Si la población en edad de trabajar encontrara empleos dignos, adecuadamente remunerados, esto permitiría un ingreso mucho mayor en los hogares y una mayor inversión en educación y salud por cada niño o persona dependiente. Por otro lado, si esta creciente fuerza de trabajo encontrase ocupación en empleos de alta productividad, el potencial de crecimiento de la economía se expandiría considerablemente, generando un círculo virtuoso.

Sin embargo, el que esta “ventana de oportunidad” resulte beneficiosa depende en gran medida de las oportunidades de empleo existentes y de la preparación que tengan quienes entran al mercado de trabajo. Si no se asegura a tiempo -desde ahora- que los jóvenes entren al mercado laboral con niveles adecuados de calificación, la oportunidad se convertirá en una catástrofe social por los altos niveles de desempleo, inseguridad ciudadana y emigración masiva que, sin duda, se agudizarían.

¿OTRO MILLÓN DE JÓVENES
CONDENADOS A LA POBREZA?

Frente a este más rápido crecimiento de la población en edad de trabajar, lo que la economía nicaragüense está generando no son empleos de alta productividad y adecuada remuneración, sino empleos precarios e informales, de muy baja productividad, frecuentemente caracterizados por el auto-empleo, que proporcionan a quienes los desempeñan una pobrísima remuneración y que únicamente demandan para su desempeño de una fuerza de trabajo de muy baja calificación.

Lo que está ocurriendo es que, al haberse cerrado a lo largo de estos años a los niños y niñas de los hogares de menores ingresos -que constituyen la mayoría absoluta de los niños- el acceso a una educación suficiente y de calidad, se condenó al país a tener hoy una fuerza de trabajo de bajísima calificación, que sólo puede ser absorbida por el tipo de empleos que, de manera predominante, está generando nuestra economía. La economía nicaragüense no puede comenzar a generar aún empleos de buena calidad, porque demandan la existencia de una fuerza de trabajo de alta calificación, que no existe en Nicaragua.

En los pasados 16 años, más de un millón de jóvenes se incorporó al mercado de trabajo con un nivel de escolaridad de dos, tres, cuatro o cuando mucho cinco años, muy por debajo del mínimo necesario para tener suficientes probabilidades de no verse condenados a sobrevivir los siguientes cincuenta años de su vida adulta bajo el umbral de la pobreza absoluta. Si no se hacen los esfuerzos necesarios y no se invierte en la magnitud necesaria, con el crecimiento mucho más rápido de la población en edad laboral que se está produciendo, lo que estaremos presenciando muy pronto será otro millón de jóvenes más, condenados a entrar al mercado laboral con una escolaridad exigua. En este caso, se habrá perdido definitivamente esta única “ventana de oportunidad”, la cual solamente tendrá una duración limitada.

En estas negociaciones con el FMI, habrá que enfrentar además la necesidad de asegurar el acceso de las mayorías excluidas y marginalizadas de la población -localizadas principalmente en las zonas rurales- a los servicios sociales y a la infraestructura básica. El acceso a estos servicios constituye un derecho humano básico, que el Estado tiene la obligación de atender.

¿QUÉ DEBEMOS ASEGURAR
EN ESTA NEGOCIACIÓN?

El nuevo gobierno de Nicaragua debe asumir ante el FMI la representación de las necesidades, angustias e intereses de todos los nicaragüenses y la defensa firme y decidida de los derechos humanos indivisibles, inalienables e irrenunciables de las más de cinco millones de personas que habitamos este país.

En estas negociaciones deben asegurarse objetivos fundamentales:
* Que los presupuestos nacionales orientados a educación, salud, seguridad alimentaria y nutrición, vivienda e infraestructura básica, se eleven hasta el nivel que sea necesario para asegurar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas nacionales en estos campos fundamentales.
* Que el salario de los trabajadores que prestan los servicios públicos de educación, salud y seguridad ciudadana, se eleve hasta llegar a alcanzar en los próximos cinco años un nivel similar al de sus colegas centroamericanos.
* Que, en aras de que el sector público pueda contar con los recursos indispensables para esto, se reestructure la onerosa deuda pública interna, porque el servicio de la misma está estrangulando las posibilidades que tiene nuestro país de efectuar las inversiones en capital humano e infraestructura básica, indispensables para su desarrollo.
* Que se impulse una reforma tributaria que eleve la eficiencia y, sobre todo, alcance la progresividad del sistema tributario, asegurando que los sectores que concentran el ingreso paguen proporcionalmente más y se generen con ello los recursos necesarios para invertir en el futuro.
* Que la cooperación de la República de Venezuela apoye los esfuerzos presupuestarios requeridos para alcanzar el derecho al acceso cada vez más universal a servicios sociales y públicos.
* Que, en consistencia con estos objetivos, se utilice como criterio para evaluar la “sostenibilidad” de la deuda pública, el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Deuda “sostenible” sería la que permitiese alcanzar el cumplimiento de estos Objetivos, tal como lo propuso el ahora ex-Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan.
* Que se preserve la capacidad regulatoria del Estado sobre los servicios públicos, para asegurar la calidad en su prestación, y evitar que los monopolios u oligopolios que existen puedan aprovechar su poder en perjuicio de la población.
* Que estos acuerdos respeten estrictamente, y en todas sus dimensiones, la autonomía de los gobiernos municipales, de las universidades públicas y las asignaciones presupuestarias establecidas por mandato constitucional.

DEBE SER CON PARTICIPACIÓN
Y CON INFORMACIÓN

Todo acuerdo con el FMI debe partir de un respeto irrestricto e innegociable a la Constitución Política y las leyes de la República de Nicaragua.

No se puede admitir, bajo ningún concepto, que las exigencias del FMI violenten el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados, que incluye cualquier demanda externa orientada a cambiar el ordenamiento jurídico que el país se ha dado a sí mismo, siempre que no violente los derechos humanos.

El gobierno debe tomarse el tiempo necesario no sólo para preparar un programa económico y social que cumpla con estas características, sustentado en una sólida argumentación técnica, sino también -esto resulta de fundamental importancia- para construir un sólido consenso nacional. Así la postura negociadora frente al FMI será una posición de país. Para lograrlo, el gobierno debe abrir un proceso deliberativo nacional, ampliamente participativo y plenamente informado, que involucre a la mayor parte de sectores nacionales.

Estos asuntos no pueden dirimirse únicamente en encerronas con los grandes grupos de poder, económicos y políticos. Estos asuntos nos afectan a todos y a cada uno de los seres humanos que habitamos Nicaragua. Aquí es donde cobra todo su sentido la participación, y la democracia de los ciudadanos y las ciudadanas.

ECONOMISTA MIEMBRO DEL EQUIPO ECONÓMICO DE LA COORDINADORA CIVIL.

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