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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 298 | Enero 2007
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Guatemala

A los diez años de la paz: tres balances

Se cumplen diez años de la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala. Un político, una feminista y un dirigente indígena hacen balance de lo logrado, de los avances y de los vacíos, De los muchos y muy importantes compromisos que aún quedan pendientes.

Gustavo Porras, Lidia Morales y Demetrio Cojtí

Escribe Gustavo Porras: A partir del 29 de diciembre de 1996 se inauguró una nueva etapa en la vida política guatemalteca, la de la democracia inclusiva, cuyas bases legales ya habían sido sentadas en la Constitución Política de 1985 y cuya realización práctica se logró con la integración a la legalidad de la guerrilla de la URNG. Antes funcionaron dictaduras, se produjeron golpes de Estado y vivimos en una democracia que, por estar tutelada por las fuerzas armadas, no era tal. Solamente durante los “diez años de primavera” (1944-1954) la democracia fue inclusiva, pero la experiencia se clausuró con una contrarrevolución que marcó la vida nacional al menos durante treinta años, y que elevó a rango constitucional la exclusión política, motivo principal del enfrentamiento armado interno.

GRAN LOGRO: LA PAZ MISMA

El logro principal de la firma de la paz es la paz misma, el fin de la violencia política, objetivo fundamental de la negociación y punto de partida para enfrentar en mejores condiciones los profundos desafíos y rezagos que afectan a nuestro país. Las organizaciones que durante los años 60 iniciaron la lucha armada revolucionaria fundamentaron su decisión de tomar las armas argumentando la ausencia de espacios legales que permitieran luchar por cambios pacíficos, y por ello, desconocieron la legitimidad del Estado guatemalteco y se propusieron derrocarlo para construir otro nuevo. La firma de la paz significó que reconocieran la legitimidad del Estado y del régimen político de democracia representativa y con ello, la existencia de espacios para la lucha política legal.

Con el fin de la violencia política y de la represión, Guatemala comenzó a vivir un clima de libertades nunca antes conocido, salvo durante 1944-1954. Esto ha tenido múltiples efectos, algunos incipientes, pero que se harán más evidentes e incidentes con el tiempo. Además de la ampliación del espectro político, se registra un conjunto de condiciones favorables para la organización social y popular. La libertad de pensamiento y expresión se palpa no solamente en el terreno político sino también en el cultural. Se han abierto espacios inéditos de discusión y debate y Guatemala vive un renacimiento cultural que se expresa, entre otras manifestaciones, en la producción bibliográfica y artística. Componente fundamental de este nuevo clima es la desmilitarización del Estado.

ES CASI IMPOSIBLE
EN NUESTRO PAÍS

Existen temas contemplados en los Acuerdos de Paz que no han sido resueltos. De hacerlo, supondrían transformaciones del régimen socioeconómico. De manera un tanto esquemática, se puede decir que los principales avances de la paz se registran en los temas donde la voluntad de las partes era factor suficiente: la integración de la URNG y de su organización como fuerza política legal, la desmilitarización, e incluso, los patrones de inversión social correspondientes a los incrementos pactados. Resulta importante el cumplimiento de la agenda legislativa, a pesar del vacío que dejó la falta de aprobación de las reformas constitucionales. También merecen señalarse los cambios y avances en el Estado, especialmente la creación de espacios institucionales relativos al tema indígena.

En el aspecto socioeconómico los Acuerdos prevén un Estado que tenga un rol normativo en materia económica. Pero en un mundo como el actual, en el que los Estados marginales del sistema, como Guatemala, han perdido soberanía económica y deben ajustarse a los imperativos de la economía mundial, dictados por el gran capital internacional, esto es casi imposible. Además, ninguno de los gobiernos que se han sucedido desde la firma de la paz han definido como prioridad fomentar y apoyar el desarrollo de una economía popular, que hoy se abre paso sólo por sus propios medios.

Desde el punto de vista de las obligaciones y acciones del Estado, la gran ausencia es la elevación de la carga tributaria al 12% del PIB, que aún en esta proporción sería la más baja de Centroamérica. El tema de una mayor y más equitativa tributación no es simplemente un compromiso que se asumió, sino una necesidad cada vez más insoslayable. No se trata solamente de financiar políticas sociales. El tema de la seguridad ciudadana, por ejemplo, requiere recursos mucho mayores. La fortaleza del Estado no atenta al libre mercado. Son muchas las experiencias que muestran que el mercado funciona mejor en los países en donde existen instituciones sólidas y suficientes, en Chile por ejemplo.

UN BALANCE POSITIVO

Si analizamos el vínculo entre Acuerdos de Paz y democracia, hay que señalar que, aunque hoy contamos con una democracia inclusiva y un sistema electoral cuyos resultados no se cuestionan, el sistema político y las instituciones del Estado siguen inmersos en un proceso de deterioro, fruto en parte de sus propias contradicciones, vicios y limitaciones, y también del embate de una campaña inclemente de desprestigio que realizan principalmente los medios de comunicación.

Quizás estemos asistiendo al inicio de una nueva fase en materia de desarrollo político, en la que prevalecerá la institucionalidad partidaria sobre los tradicionales caudillismos, hoy casi agotados. Quizás la evolución de la conciencia ciudadana de los guatemaltecos sea la presión decisiva para que se transforme un sistema político que da crecientes muestras de obsolescencia.

Sea como fuere, la paz ha sido positiva para el país y, como todo fenómeno social, también ha implicado contradicciones. Nuevas problemáticas se han sumado a las que veníamos arrastrando. Sin duda, la más incidente es el crimen organizado. Y no cabe duda que la paz política ha creado mejores condiciones para enfrentarlo.

“VOLUNTAD POLÍTICA VACILANTE”
Escribe Lidia Morales:

De acuerdo al análisis realizado recientemente por el Sector de Mujeres -red de organizaciones y de mujeres diversas que jugó un papel fundamental para la inclusión de una agenda específica para las mujeres en la última etapa de la negociación de los Acuerdos de Paz y que continúa participando propositivamente en su cumplimiento-, hay suficiente evidencia para asegurar que, pese a la apertura de espacios políticos y del cese de la represión generalizada, los niveles de pobreza y desigualdad social que constituyeron las principales causas del conflicto continúan vigentes.

La Misión de Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA) consignó en su informe final que los niveles de pobreza se han mantenido (57%) y que la pobreza extrema ha aumentado (27.5%). Lo achaca a que los compromisos clave del “Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria” (la reforma fiscal y tributaria, el acceso a la tierra, la priorización de la política social, el aumento del gasto social) han sido objeto de una “voluntad política vacilante” por los grupos que se han alternado en el poder.

Tanto los indicadores de desarrollo humano como la información disponible sobre alfabetismo, escolaridad, participación en cargos de elección y puestos de gobierno, continúan mostrando grandes brechas de exclusión que afectan tanto a las mujeres como a los pueblos indígenas. Las más excluidas son las mujeres indígenas.

DOS APORTES IMPORTANTES PARA LAS MUJERES

Los Acuerdos de Paz hicieron dos aportes importantes a la causa de las mujeres: reconocer y hacer visible “la contribución insuficientemente valorada (de éstas) en el desarrollo económico y social”; y romper con la tendencia dominante de segregar los problemas de las mujeres exclusivamente a “espacios de mujeres”, integrándolos transversalmente en cinco de los acuerdos sustantivos que estructuraban la agenda de negociación.

De los 28 compromisos específicos para mujeres, en tan sólo 5 se plantearon problemas relacionados con sus necesidades estratégicas (divulgación y cumplimiento de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación hacia la Mujer (CEDAW), eliminación de la legislación discriminatoria, tipificación del acoso sexual y reconocimiento de la igualdad en el hogar y el trabajo). El resto se enfocó en necesidades prácticas: corregir asimetrías de acceso a derechos sociales (educación, salud, vivienda), recursos productivos (trabajo y tierra), espacios de organización y participación. Y si bien los Acuerdos fueron un punto de partida importante, no llegaron a cuestionar explícitamente el patriarcado como un sistema de poder que, cimentado sobre la base de la sexualidad, es el pilar de la opresión de género.

AVANCES: NUEVAS LEYES, NUEVAS INSTANCIAS

A pesar de todo, el contenido de los acuerdos ha apoyado el rápido avance de las mujeres, quienes coinciden en afirmar que el cambio más importante que la firma de la paz trajo a sus vidas fue la posibilidad de conocer y ejercer sus derechos a organizarse, a identificarse y a participar en espacios fuera del hogar. Esto lo descubrimos en un sondeo de opinión realizado por el Sector de Mujeres a 47 mujeres de 10 departamentos.

Durante el período 1996-99, mujeres de adscripciones diversas, junto con diputadas del Congreso de la Republica, aunaron esfuerzos para lograr reformas legales: la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar, la modificación y/o supresión de disposiciones discriminatorias del Código Civil (la representación conyugal era exclusiva del varón) y del Código Penal (el delito de adulterio existía solamente para la mujer). También lograron articularse para participar en el Foro Nacional de la Mujer, donde formular recomendaciones y negociar propuestas.

En el período 2000-2003, estos grupos de mujeres lograron la creación de la Coordinadora Nacional para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar (CONAPREVI) y la inclusión de tres delegadas del movimiento de mujeres. Influyeron también en el contenido de la Ley de Consejos de Desarrollo, el Código Municipal y la Ley de Desarrollo Social, y fueron importantes en el proceso de formulación consensuada de la Política para el Desarrollo y Promoción de las Mujeres Guatemaltecas y el Plan de Igualdad de Oportunidad 2001-2006.

En el contenido de la Política para el Desarrollo y Promoción de las Mujeres Guatemaltecas (PNPDM), las organizaciones de mujeres dieron un salto cualitativo al incluir en la agenda pública temáticas no abordadas previamente en los acuerdos, como el combate a la violencia contra las mujeres y planteamientos para transformar los enfoques en la educación y la salud públicas. Durante el actual gobierno los esfuerzos más importantes de las diferentes expresiones de mujeres se han dirigido a un abordaje integral de la violencia contra las mujeres, a la aprobación de la Ley de Planificación Familiar y al monitoreo de los avances en la ejecución de la PNPDM.

¿Y LAS MUJERES INDÍGENAS?

Mención especial merecen las mujeres indígenas, quienes pese a su situación de mayor desventaja por el peso del racismo, han ido construyendo caminos propios para participar y plantear reivindicaciones específicas dentro de la agenda general de las mujeres.

En los primeros años, las indígenas hicieron contribuciones que transformaron la visión etnocéntrica de la participación, planteando criterios regionales y lingüísticos para una conformación más equitativa e incluyente del Foro Nacional de la Mujer. Formularon un proyecto de ley para la creación de la Defensoría de la Mujer Indígena, en el que desarrollaron una visión mucho más amplia e integral de lo que se plasmó en el acuerdo inicial de esta instancia. Posteriormente y a partir de esta institución, se desarrollaron procesos de consulta para la definición de los derechos específicos de las mujeres indígenas. El “derecho a modificar costumbres y tradiciones que afectan su dignidad”, el “derecho a que no se imponga esposo” y el “derecho a la aplicación del principio de dualidad” son muestras de este proceso de reflexión.

OMISIONES, INCUMPLIMIENTOS
Y TIBIEZA POLÍTICA

El Estado cumplió inicialmente con la convocatoria para conformar el Foro Nacional de la Mujer, con algunas de las reformas legales y con la promoción de la participación de mujeres en espacios consultivos y de interlocución. Con posterioridad, ha impulsado otras acciones parciales, algunas por debajo de las expectativas de las mujeres.

Dentro de la actividad estatal está la creación de la Defensoría de la Mujer dentro de la Procuraduría de los Derechos Humanos, la Defensoría de la Mujer Indígena y la Comisión para la Prevención de la Violencia. La creación de la Secretaría Presidencial de la Mujer constituyó una tibia toma de posición ante la propuesta del movimiento de mujeres, que reclamaba un ente rector de carácter autónomo.

En otros casos, la postura del Estado ha sido de omisión o de incumplimiento de algunos compromisos, como la tipificación del delito de acoso sexual (con agravante si se comete en contra de mujeres indígenas), la legislación sobre los derechos de las trabajadoras en casas particulares, y la revisión y eliminación de contenidos discriminatorios en diferentes cuerpos legales. Resulta evidente la necesidad de contar con mayores recursos, esfuerzos y campañas de sensibilización para abordar la grave problemática de la violencia contra las mujeres, expresada en el incremento de los feminicidios.

La participación política de las mujeres y su acceso a espacios públicos de poder son aún débiles. Las reformas a la
“Ley Electoral y de Partidos Políticos” no se correspondieron con las acciones estratégicas establecidas en el eje de participación sociopolítica de la PNDMI.

BALANCE: DEMASIADOS VACÍOS

A diez años de la firma de la paz, nuestros balances: incumplimiento de compromisos socioeconómicos que podrían reducir desigualdades sociales; avance de las mujeres por su capacidad de interlocución, negociación y propuestas; y débil compromiso del Estado con la agenda de las mujeres, al haberse enfocado principalmente en ciertos procesos de participación y en la creación de una institucionalidad específica aún incipiente.

La agenda pública de las mujeres muestra aún vacíos en las políticas culturales en los espacios de comunicación y simbólicos -tanto públicos como privados- para ir cuestionando y transformando los patrones que legitiman la opresión de las mujeres. La discriminación de género es todavía un rasgo presente, arraigado y en muchas ocasiones “naturalizado” en la sociedad guatemalteca. Esto hace necesario que hombres y mujeres se reconozcan como reproductores del orden patriarcal y busquen mecanismos para revisar las pautas sexistas con el fin de eliminarlas del lenguaje, la academia, los medios de comunicación y las prácticas de las organizaciones sociales mixtas, en donde todavía hoy en día se pide dejar de lado la agenda de las mujeres, en aras de una “agenda común”.

INSUFICIENTE, MARGINAL Y SIMBÓLICO

Escribe Demetrio Cojtí: La firma del Acuerdo sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas fue novedosa e importante para el país, pues implicó el reconocimiento de responsabilidades del Estado en la discriminación y exclusión de los pueblos indígenas, y el compromiso con la solución de esta negativa situación. Sin embargo, hay evidencias de que lo que se hace para mejorar la situación de los indígenas es repentino, insuficiente, exploratorio, discontinuo, marginal y simbólico.

El Acuerdo consta de cuatro capítulos: la identidad de los pueblos indígenas, la lucha contra la discriminación legal
y de hecho, los derechos culturales, y los derechos civiles, políticos, sociales y económicos. Cada capítulo consta
de una definición y principios, reconocimientos, compromisos y peticiones. La mayoría de los compromisos corresponden al Estado y pocos son aplicables a la sociedad civil organizada.

MUY CONOCIDO
POR LA POBLACIÓN INDÍGENA

Para los negociadores de la paz, la existencia de este Acuerdo fue un hecho novedoso. Inicialmente, no tenían contemplado reunirse con el “sector indígena” y conocer sus necesidades y expectativas, como ya lo habían hecho con otros grupos de la sociedad. El Acuerdo fue y es el resultado de las luchas indígenas por hacerse reconocer como sujetos de derecho tanto ante la URNG como ante el Gobierno.

Del lado indígena, un aspecto igualmente novedoso del contenido del Acuerdo fue la lucha contra la discriminación racial, pues en las demandas presentadas a través de la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC) y el Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala (COPMAGUA), ésta no fue contemplada con suficiente intensidad. Y para la sociedad guatemalteca, la firma y vigencia del Acuerdo Indígena fue positiva, pues redimensionó y dio un nuevo marco al tema indígena, ayudando significativamente a colocarlo en la agenda nacional.

Después, por la difusión de que fue objeto, este Acuerdo -y los Acuerdos de Paz en general-, resultó más conocido para la población indígena que la propia Constitución Política. Sin embargo, los indígenas no siempre cuentan con los mecanismos institucionales para hallar solución a las injusticias que padecen, por lo que todo se queda a un nivel de conocimiento.

EL ACUERDO FUE
“UN BUEN PUNTO DE PARTIDA”

No todas las demandas indígenas fueron aceptadas y registradas por los negociadores de la paz. Así, el Acuerdo no contempló algunas demandas en el campo político, como la libre determinación y la autonomía territorial y política. Tampoco incluyó las exigencias de una reforma agraria integral ni reconoció el colonialismo interno en el país.

Por ello, las organizaciones indígenas valoraron el Acuerdo como un “buen punto de partida”, pero aún no satisfactorio porque no englobaba todos sus intereses. No obstante, saludaron su firma, pues significaba, en teoría, el fin del racismo asimilista de Estado; es decir, el fin de la ideología del indigenismo.

RESULTADOS INCIPIENTES

Tras la firma de la paz “firme y duradera” en diciembre de 1996 se consolidó COPMAGUA, entidad reconocida como interlocutora del Estado. Este reconocimiento oficial ayudó a la coordinación de la mayoría de organizaciones indígenas existentes involucradas en el cumplimiento de los acuerdos de paz.

Después se conformaron las cinco comisiones paritarias y especializadas previstas en el Acuerdo, generalmente integradas con contrapartes gubernamentales e indígenas. No todas estas comisiones rindieron frutos en el mismo tiempo, pero idearon modalidades de ejecución de los compromisos de paz, esclarecieron dudas y fallas de diseño del Acuerdo. No obstante, los resultados de estas comisiones no han podido ser ejecutados o lo han sido de manera incipiente.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL
QUE NO PUDO SER

En mayo de 1999 se realizó la consulta popular para reformar algunos artículos de la Constitución, con un resultado negativo. La consulta buscaba ratificar varias reformas ya aprobadas por el Congreso de la República en octubre de 1998, entre las cuales se encontraba el reconocimiento de la nación guatemalteca como una unidad multiétnica, pluricultural y multilingüe; el reconocimiento del derecho a la identidad de los pueblos maya, garífuna y xinca; el reconocimiento de las autoridades tradicionales para impartir justicia y la oficialización de los idiomas indígenas. El resultado negativo de aquella consulta popular impidió las reformas constitucionales y, consecuentemente, no pudieron ponerse en práctica estos compromisos de gobierno.

LOS MAYAS LAS LLAMAN
“VENTANILLAS INDÍGENAS”

Entretanto, los organismos del Estado han avanzado “por cuenta propia”, en la implementación de políticas de reconocimiento positivo, con la emisión de legislación pro indígena, la creación de dependencias específicas, el incremento de la participación simbólica indígena y la tímida implementación de programas de acción afirmativa.

No todos estos avances están debidamente institucionalizados y así lo que existe ahora es una incipiente institucionalidad estatal indígena, que revela el interés de algunas autoridades públicas por resolver con especificidad los problemas que atañen a los pueblos indígenas. Por su protagonismo, dimensión y desempeño, los mayas la denominan “ventanillas indígenas”.

En la práctica, esta institucionalidad no ha producido resultados, al estar discriminada por el mismo Estado,
por haber sido concebida en el marco de un Estado unitario y centralista y por servir de estrategia de contención
a las demandas indígenas. Queda por ver lo que produzca la recién creada institucionalidad de la paz, con la emisión del Acuerdo Marco de los Acuerdos de Paz y la creación del Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz, en el que participa “un” representante de las organizaciones y pueblos indígenas.

AVANCES, RETROCESOS, REZAGOS

La evaluación del Acuerdo realizado en el Decenio Internacional de las “Poblaciones” Indígenas (1994-2004), por el Centro de Documentación e Investigación Maya, reveló que hubo avances en la legislación sobre cultura y racismo, aumentó la cobertura en educación, salud y número de dependencias publicas indígenas, en el acceso de los indígenas al poder municipal y, en menor cuantía, a los puestos de alto nivel de gobierno. Y consideró que ha habido una incipiente aceptación de las formas propias de organización indígena y de la espiritualidad maya, así como un reconocimiento de la existencia de grados de racismo en contra
de los indígenas.

La evaluación reveló retrocesos en algunos programas e instituciones estatales indígenas, por reducción de presupuesto, discontinuidad y desmantelamiento, debido al revanchismo político partidario. Constató la ampliación y agravación de los niveles de pobreza en el mundo indígena y un aumento en los niveles de racismo en contra de ellos. Señaló continuidad en fallas o defectos del gobierno respecto de los pueblos indígenas: servicios y políticas públicas sin pertinencia lingüística y cultural, continuación de las políticas de homogenización y uniformización cultural e idiomática y ausencia de políticas de Estado.

La evaluación sobre los diez años de los acuerdos de paz realizada por la Fundación Rigoberta Menchú, indica que el Acuerdo ha sido cumplido en su parte formal, pero en los aspectos que modificarían la estructura de desigualdad y discriminación que caracteriza a la sociedad guatemalteca existen graves rezagos en su cumplimiento.

BALANCE: NO HAN SIDO UNA PRIORIDAD

El Acuerdo tiene varias limitantes: la legislación vigente, que no permite cambios que sobrepasen lo que reconoce la propia ley y no cuestiona al Estado unitario vigente -cuya legislación presenta limitaciones en materia de descentralización-; la inexistencia de normas que obliguen a los ministerios, secretarías y comisiones presidenciales a implementarlo; y la ausencia de fondos específicos, ya que el grueso proviene de fuentes de la cooperación externa.

La principal limitante de éste y de todos los Acuerdos de Paz es que no han sido política prioritaria de los gobiernos, ni política de Estado y por tanto, su cumplimiento ha sido débil e irregular, dejándolo a la buena voluntad y al libre albedrío de cada funcionario y dependencia pública.

GUSTAVO PORRAS ES SOCIÓLOGO, MIEMBRO DE LA COMISIÓN DE ACOMPAÑAMIENTO DE LOS ACUERDOS DE PAZ (1997-1999). LIDIA MORALES ES MÉDICA FEMINISTA.
DEMETRIO COJTÍ ES DOCTOR EN COMUNICACIÓN SOCIAL Y EX-VICEMINISTRO DE EDUCACIÓN. TEXTOS APARECIDOS EN “DIÁLOGO”, REVISTA DE FLACSO, DICIEMBRE 2006.

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