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  Número 364 | Julio 2012
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Nicaragua

¿Estamos preparados para “la tormenta perfecta”?

Arturo Grigsby, economista y miembro del consejo editorial de Envío, analizó el impacto que puede tener sobre la economía de Nicaragua y sobre la estrategia del gobierno para los próximos años el conflicto con Estados Unidos materializado en la discusión de los waivers. Y reflexionó, a partir de esta crisis, en la oportunidad que Nicaragua tiene con los excepcionales recursos que el gobierno recibe de la cooperación venezolana.

Arturo Grigsby

La política nicaragüense ha estado dominada durante semanas por el debate sobre la concesión o no
a Nicaragua por el gobierno de Estados Unidos de dos waivers: el de transparencia fiscal y el de derechos
de propiedad.

La no concesión del waiver de transparencia fiscal faculta al gobierno de Estados Unidos a no brindar cooperación bilateral al gobierno de Nicaragua. Es un procedimiento que Estados Unidos aplica a otros países del mundo con los que coopera, no sólo a Nicaragua. La no concesión del waiver de los derechos de propiedad no sólo corta la ayuda bilateral. También obliga a los representantes de Estados Unidos en los organismos multilaterales a votar en contra de las solicitudes de financiamiento que presente Nicaragua a esos organismos. Es también un procedimiento que Estados Unidos aplica a otros países en donde los gobiernos han confiscado propiedades de ciudadanos estadounidenses. El waiver de transparencia fiscal es de más reciente data que el otro. En él se expresa el consenso al que la cooperación internacional para el desarrollo llegó después de la Declaración de París, que puso en el centro de los objetivos de la cooperación el “buen gobierno”. Aunque no es la única, la transparencia fiscal es una de las características del buen gobierno. En 2008 Estados Unidos asumió esta nueva regla en las decisiones sobre su cooperación bilateral. El waiver sobre los derechos de propiedad expresa una política interna de Estados Unidos y su trasfondo histórico son las confiscaciones a propiedades de estadounidenses en diversas partes del mundo. Fue establecido en 1994 a través de una enmienda al marco legal que regula el otorgamiento de la ayuda externa estadounidense a otros países. Esta enmienda fue promovida por el senador republicano Jesse Helms para impedir, entre otras cosas, cualquier tipo de ayuda a Cuba.

Al gobierno de Nicaragua se le han concedido estos dos waivers en años anteriores sin mayores dificultades. También se le concedieron al gobierno de Daniel Ortega. Hasta ahora prevalecieron criterios estrictamente técnicos para concederlos. Ha sido hasta este año 2012 que se ha producido una tensión política notable en torno a estas dos dispensas.

El waiver de la transparencia fiscal ya le fue negado al gobierno de Ortega. El waiver de la propiedad es más vital para los intereses de Nicaragua. Si no se nos aprueba, por ley, los representantes de Estados Unidos en el BID, en el Banco Mundial y en el Fondo Monetario tendrán que votar en contra de las solicitudes de préstamos que haga Nicaragua. Estados Unidos tiene poder de veto en el BID y en el Banco Mundial. En el FMI no lo tiene, pero es difícil imaginar que el Fondo Monetario apruebe un acuerdo con Nicaragua si Estados Unidos está en desacuerdo. Y como el gobierno de Nicaragua también se encuentra en conflicto con la mayoría de los países europeos, entre Estados Unidos y Europa podrían bloquearle cualquier acuerdo a Nicaragua. Ya en los años 80 vivimos esa experiencia. Cuando Estados Unidos tomó la decisión del embargo comercial contra Nicaragua, vino enseguida la suspensión de las relaciones con los organismos multilaterales.

En la tensión política en torno a los waivers se expresa un nuevo capítulo del conflicto en las relaciones de Nicaragua con Estados Unidos. Con la negativa al waiver de transparencia fiscal el gobierno perdió 3 millones de dólares en cooperación al presupuesto nacional para proyectos de salud, de educación y de capacitación al ejército en la lucha antidrogas. Si le niegan al gobierno el waiver de la propiedad la pérdida sería mucho mayor. Entre los préstamos del BID, los del Banco Mundial y los créditos que otorga el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional el gobierno Nicaragua podría perder unos 250 millones de dólares anuales.

Conviene analizar esta coyuntura y este conflicto no sólo desde el lado de los recursos que no llegarían a Nicaragua. Creo que hay un lado aún más importante desde el que analizar esta crisis y es el de su impacto en el clima de negocios. A finales del mes de mayo el gobierno hizo una presentación a la Mesa de Donantes para explicarles la estrategia de desarrollo para los próximos cinco años. El núcleo central de la estrategia es el establecimiento de un “clima inversionista dinámico y propositivo” para atraer flujos de inversión extranjera mayores que modernicen la economía del país.

Si nos atenemos a ese modelo la implicación más grave de la actual tensión del gobierno de Ortega con Estados Unidos es precisamente que se afectará el clima inversionista sobre el que descansa toda la estrategia de crecimiento económico. A partir de la suspensión del primer waiver, el de la transparencia fiscal, ya se observan afectaciones en la percepción que del clima de negocios en Nicaragua tiene la inversión extranjera.

En su presentación a los donantes el gobierno mostró la lista de las principales inversiones extranjeras que espera en los próximos cinco años. En la lista aparecen grandes firmas estadounidenses como Walmart y Cargill. La proyección de inversiones extranjeras para los próximos cinco años está calculada en 11 mil millones de dólares. Hacerla realidad descansa en mantener un “clima inversionista dinámico y positivo”. El conflicto con Estados Unidos pone en riesgo ese clima y el que esas inversiones se materialicen.

Se evidencia también que, a pesar de todas las inversiones esperadas, el crecimiento económico proyectado para los próximos cinco años es inferior al que tuvimos en 2011. Las proyecciones del gobierno en el marco presupuestario de mediano plazo indican que el promedio de la tasa de crecimiento económico del período 2012-2015 será del 3.9% anual ¿Qué quiere decir eso? Que aún con toda esa inversión que están esperando no vamos a llegar al ritmo de crecimiento mínimo que se requiere para generar empleos y lograr una eficaz reducción de la pobreza. El mínimo estimado por diversas instituciones multilaterales para lograr eso en Nicaragua es una tasa de crecimiento sostenido del 5% anual.

La persistencia de altos niveles de pobreza en nuestro país también está vinculada al tipo de patrón de crecimiento económico de la última década, que es el mismo que ha continuado promoviendo el gobierno de Ortega. Es un patrón estimulado por las políticas de liberalización económica, que se ha basado en sectores que relativamente generan poco empleo: el comercio transnacional, la banca, energía, transporte y comunicaciones, la agroindustria altamente mecanizada -azúcar y maní- y la ganadería tradicional. La excepción ha sido la industria de la maquila, principalmente textil, que ha tenido un impacto significativo en la creación de empleos para mujeres jóvenes de zonas marginales urbanas y periurbanas.

La actual estrategia de desarrollo tampoco ataca las raíces estructurales de la pobreza, que tienen su origen en la aguda desigualdad en la distribución del ingreso y de activos como la tierra, el crédito y el acceso a caminos y mercados. Un ejemplo está en este dato: una investigación realizada por Nitlapan con apoyo del Banco Mundial reveló que casi la mitad de la población rural nicaragüense carece de tierras.

En el marco presupuestario el gobierno presenta también lo que dedicará a educación, salud e inversión pública.
La asignación presupuestaria al Ministerio de Salud tiene un incremento de sólo el 0.2% del PIB para el período 2012-2105. La asignación para el Ministerio de Educación aumenta el equivalente al 0.6% del PIB hasta llegar al 4.2% del PIB, cuando ya sabemos que desde las ONG nicaragüenses hasta las Naciones Unidas insisten en que para tener un impacto real en el acceso y en la mejora de la calidad de la educación pública el mínimo requerido es invertir al menos el 7% del PIB. Estas proyecciones nos indican que estamos muy lejos de lograr un impacto sustancial que mejore la calidad de vida del pueblo de Nicaragua.

Y aquí viene otro de los lados desde el que debemos analizar las consecuencias que se derivan del conflicto del gobierno con Estados Unidos. Cuando le preguntaron al presidente del COSEP (Consejo Superior de la Empresa Privada), José Adán Aguerri, por qué los empresarios andaban cabildeando en Washington para que no nos negaran los waivers, Aguerri contestó que lo hacían, entre otras razones, porque sin esas dispensas la empresa privada tendría que hacer una contribución mayor en impuestos para sostener el gasto público. Su respuesta nos lleva a otro aspecto central del modelo del actual gobierno: el de las muy buenas relaciones entre el gobierno y el sector empresarial agrupado en el COSEP, presentadas por el gobierno como uno de sus grandes éxitos. En estrecha alianza con la élite empresarial, el gobierno de Ortega ha consensuado desde 2007 todas las leyes económicas más importantes para el país, con la notable y reciente excepción de la ley creadora de la Unidad de Análisis Financiero (UAF).

El COSEP reacciona preocupado afirmando que “vamos a tener que poner más en impuestos” porque ya empezaron las negociaciones para la reforma tributaria que el Fondo Monetario exige al gobierno de Nicaragua para firmar el próximo acuerdo y que, más allá de lo que diga el FMI, es una reforma urgente por razones de justicia y equidad. Los estudios del BID, los del Fondo Monetario y los de todo mundo demuestran que en Nicaragua es la gente de menores ingresos, la gente que está bajo la línea de pobreza, la que paga proporcionalmente más impuestos de sus ingresos que los que paga la gente más rica, que recibe exoneraciones desproporcionadas. Precisamente, la reforma tributaria prevista tiene como énfasis principal suprimir parcial o totalmente las exoneraciones de las que ha gozado el sector privado durante años. En este escenario de conflicto con Estados Unidos, es lógico que en el estira y encoge de la negociación de la reforma tributaria, en la medida en que el gobierno sienta que tiene mayores restricciones financieras, en esa medida va a apretar más al sector privado.

Otro tema central de negociación con la empresa privada que tiene pendiente el gobierno si quiere un acuerdo con el FMI es la reforma del sistema de pensiones. En Nicaragua solamente el 20% de la población económicamente activa está afiliada al sistema público de seguro social. Lo que está poniendo en crisis el sistema es que actualmente el crecimiento de las personas que cotizan al Seguro Social es más lento que el crecimiento de las personas que van llegando a la edad de jubilación. Va mucho más rápido el crecimiento de quienes demandan jubilación que el crecimiento de quienes cotizan. Ésa es la razón de la reforma: evitar que el sistema quiebre. Y por eso las propuestas que se están haciendo, que resultan impopulares: aumentar la edad de jubilación de 60 a 65 años, aumentar la cotización, tanto de los trabajadores como de los empleadores, aumentar el número de semanas para ser elegible de 750 semanas a 1 mil 500 semanas. Y ése es otro lado desde el que entender la preocupación de la élite empresarial: la negociación sobre la seguridad social se complicará más si se deterioran las relaciones con Estados Unidos, si por eso se deteriora el clima de inversión y si por eso se reducen los ingresos del gobierno vía préstamos y vía donaciones.

Hay quienes pueden pensar que, aunque tras el conflicto con Estados Unidos, existen estos riesgos, también
es cierto que la cooperación venezolana sigue ahí, es abundante y está creciendo. El núcleo de esa cooperación es el convenio petrolero que en el marco de Petrocaribe Venezuela concedió a Nicaragua desde 2007. Hasta ahora Venezuela enviaba a Nicaragua 10 millones de barriles de petróleo. En 2012 ya serán 12 millones de barriles. La empresa mixta venezolana-nicaraguense Albanisa controla la importación de ese petróleo. Albanisa se lo entrega a la refinería Esso, la Esso lo refina cobrando por hacerlo y ya refinado se lo devuelve a Albanisa, que le vende el bunker a las empresas generadoras de energía y la gasolina y sus derivados los vende a la red de gasolineras que existen en Nicaragua: Esso, Puma y Uno. Los consumidores pagan el combustible que compran en las gasolineras y los hogares e industrias pagan la factura de la energía eléctrica. Todas esas ganancias retornan a Albanisa.

Por el favorable convenio petrolero, Albanisa sólo le paga la mitad del petróleo recibido a la venezolana PDVSA y el otro 50% le queda a Albanisa, que se lo pagará a PDVSA en condiciones muy concesionales: 25 años de plazo, 2 de gracia y 2% de interés. ¿Qué se hace con esos recursos que quedan en Nicaragua hasta que se pague esa deuda? Según el acuerdo firmado con el ALBA, un 25% se invierte en proyectos sociales y otro 25% en proyectos productivos. Un comité, coordinado por el tesorero del FSLN, es quien selecciona los proyectos que se financiarán y les asigna los recursos.

Los recursos que quedan en Nicaragua de la cooperación venezolana derivada del convenio petrolero han ido creciendo. En un período de cinco años esos recursos se multiplicaron por cinco al pasar de138 millones de dólares en 2007 a 564 millones en 2011, una cantidad que equivale a toda la cooperación internacional que en promedio recibía anualmente Nicaragua durante el gobierno de Bolaños. También ha habido un crecimiento significativo del comercio de Nicaragua con Venezuela. Pasamos de exportar a Venezuela productos por 6 millones de dólares en 2007 a exportar 303 millones en 2011. Ya en 2011 la cooperación venezolana equivalía al 40% de lo que el gobierno de Nicaragua recauda en impuestos, cantidad que nos da una idea del tamaño y la importancia de la cooperación venezolana y que ilustra también la enorme dependencia que tiene hoy Nicaragua de Venezuela.

Para conocer cómo emplea el gobierno la cooperación venezolana sólo tenemos datos de 2010 y 2011 porque, sólo por presiones del FMI, fue hasta esas fechas que el Banco Central empezó a reportarlos. Al analizar las estadísticas oficiales aparece un dato significativo: en estos dos años parte de los recursos venezolanos quedó en los bancos nicaragüenses: 222 millones de dólares en 2010 y 116 millones en 2011.¿El gobierno no tenía claro en qué gastar ese dinero y decidió guardarlo o decidió guardarlo en previsión de lo que pueda ocurrir en Venezuela?

El Banco Central también informó sobre las inversiones sociales y productivas que según el acuerdo del ALBA hace Albanisa con las ganancias del convenio petrolero. En 2010 invirtió en proyectos sociales 122 millones de dólares y 157 millones en proyectos productivos. En 2011 fueron 174 millones de dólares en proyectos sociales y 240 millones en proyectos productivos. Pero, cuando uno ve al detalle cuáles son estos proyectos advierte que lo más sustancial se dedica a diversos subsidios. El subsidio al transporte público de Managua -que el gobierno ha mantenido en 2 córdobas con 50 centavos durante años- y el bono solidario por el equivalente a unos 30 dólares que mensualmente el gobierno entrega a más de 160 mil empleados públicos han representado en promedio alrededor de dos tercios del monto destinado a proyectos sociales. Esto quiere decir que se está invirtiendo en subsidios dinero que es prestado y que por ser préstamo genera deuda que Nicaragua tendrá que pagar.

Igualmente, cuando analizamos lo que se invierte con el dinero de la cooperación venezolana en proyectos productivos observamos algo similar: el proyecto que el gobierno llama “financiamiento para la soberanía energética” es el subsidio a la tarifa de energía. Ese subsidio representó en promedio alrededor de un tercio del total asignado a inversiones productivas.

Son datos que nos indican que la millonaria cooperación venezolana, que nos llega en términos muy concesionales, no se está usando para invertir en desarrollar el capital humano y aprovechar el bono demográfico o en proyectos productivos y de infraestructura que le garanticen al país en el futuro una mayor capacidad para pagar esos préstamos, sino que se está usando en gastos corrientes que podrían financiarse con el presupuesto, con recursos que el gobierno podría recaudar de los impuestos.

Desde el mismo momento en que el Presidente Ortega llegó al gobierno en 2007, y aún desde antes se viene hablando de la urgencia que tiene Nicaragua de una profunda reforma tributaria que garantice la equidad fiscal que hoy no existe y que permita incrementar el gasto social y la inversión pública. Según estudios del BID, la evasión de impuestos y las exoneraciones de las que se beneficia la élite empresarial nicaragüense equivalen al 11% del PIB. Esa reforma se ha pospuesto una y otra vez. Y con esa posposición quienes siempre han salido ganando son los sectores más poderosos del país. Las organizaciones de la sociedad civil agrupadas en la Alianza por la Justicia Tributaria ya han propuesto un proyecto integral de reforma tributaria, pero todavía no se conoce la posición del gobierno sobre este tema crucial. En este sentido, la cooperación venezolana ha contribuido a que la reforma tributaria se haya pospuesto porque los fondos venezolanos cubren necesidades que deberían ser cubiertas con los impuestos.

Otra de las proyecciones que el gobierno presentó para estos próximos cinco años son las “inversiones productivas del ALBA”. Cinco de ellas están ya ubicadas geográficamente y en total se calcula que suman unos 180 millones de dólares. Se trata de dos mataderos: uno en Mulukukú y otro en Muelle de los Bueyes, de dos plantas lecheras: una en Camoapa y otra en Acoyapa. Y de una planta de procesamiento de maíz en Ciudad Darío.

Al analizar estos nuevos proyectos productivos del ALBA hay un importante aspecto a considerar pensando en el desarrollo futuro de nuestro país. Estas inversiones expresan que, con los recursos de la cooperación venezolana, el gobierno de Ortega tomó y sigue tomando la decisión política de priorizar inversiones que consoliden al grupo empresarial de Albanisa y no inversiones que fortalezcan a las empresas de carácter social y a las cooperativas. Es una decisión que resulta especialmente preocupante en Nicaragua, donde existen empresas cooperativas que han sido capaces de invertir exitosamente en la agroindustria láctea y en la exportación de café orgánico, así como en otras cadenas agroindustriales. En Camoapa, donde Albanisa va a instalar una planta lechera, hay plantas lecheras de cooperativas que ya exportan queso. ¿Va a competir Albanisa con las cooperativas por la captación de leche de la zona? Llama también la atención que proyecten instalar un matadero en Mulukukú, cuando Mulukukú está en la zona de amortiguamiento de la Reserva de la Biosfera Bosawas, la más importante de Centroamérica. ¿Piensan expandir la producción ganadera en una zona que hay que proteger y donde hay fuertes conflictos étnicos por la tierra?

Son grandes inversiones que no responden a criterios de inclusión social y de cuido ambiental en su diseño, sino que, al igual que en los años 80, son proyectos pensados con una lógica tradicional buscando consolidar a un grupo empresarial que pueda competir con la élite empresarial de Nicaragua y, eventualmente, convertirse en el grupo económico hegemónico del país. Esto es grave: los fondos del ALBA, que están conceptualmente diseñados en el acuerdo ALBA y en el acuerdo Petrocaribe precisamente para superar los obstáculos y las limitaciones que tiene un desarrollo con equidad social y con sostenibilidad ambiental, están siendo utilizados por el gobierno con una lógica contraria, una lógica estrictamente empresarial.

Durante la Revolución Sandinista de los años 80 pasó lo mismo. Se priorizó la lógica empresarial tradicional en la organización del sector estatal. Con una diferencia con lo que ahora sucede: las empresas estatales de aquellos años estaban sometidas a la auditoría y al seguimiento de las instituciones del Estado encargadas de esas tareas. Hoy, en el grupo empresarial Albanisa no hay rendición pública de cuentas. Este grupo se maneja como un grupo corporativo totalmente privado.

También hay algunas diferencias significativas en la manera en que se apoya al campesinado y al enorme sector informal del comercio y de los servicios en las ciudades. En los años 80 el apoyo de amplios sectores de la población rural a la Contrarrevolución forzó al gobierno sandinista a reformar la tenencia de la tierra a favor del campesinado y a fomentar el desarrollo del cooperativismo. Estas transformaciones incipientes fueron mayormente truncadas por el cambio político y de estrategia de desarrollo que se dio en los años 90. Para paliar sus efectos el actual gobierno ha puesto en práctica programas de carácter masivo que ayudan a la sobrevivencia de la economía popular, como Usura Cero, que da un máximo de 500 dólares de crédito a las mujeres microempresarias; y como Hambre Cero, que da a las mujeres rurales un bono productivo: una vaca, un par de cerdos, gallinas y semillas para apoyar la seguridad alimentaria de las familias pobres. Pero estos programas no significan una apuesta de fondo para transformar la economía y las condiciones de vida de los sectores populares.

Son decisiones que nos muestran que la oportunidad histórica que está teniendo Nicaragua de contar con los cuantiosos recursos que nos ofrece la cooperación venezolana está siendo desaprovechada. Porque estamos usando ese dinero para subsidios de carácter social que podrían ser financiados con la recaudación de impuestos. Y porque el modelo de transformación productiva que el gobierno está promoviendo es un modelo que no promueve ni la inclusión social ni la sostenibilidad ambiental.

La decisión que el gobierno de Ortega ha tomado sobre el uso de la cooperación venezolana coloca a Nicaragua en una posición más frágil. Su apuesta no fue la de construir y desarrollar un sector de economía social fuerte, transformando los amplios sectores de la economía popular que generan la mayoría de los empleos en el país. En estos pasados cinco años el gobierno no confió en los sectores populares para protagonizar con ellos y con los recursos de Venezuela esa transformación. En cambio, tomó dos decisiones: apostó a la creación y consolidación de un nuevo grupo empresarial hegemónico alrededor de Albanisa y depositó su confianza en la élite empresarial tradicional y en los inversionistas extranjeros. De ahí la fragilidad que tiene al entrar en conflicto con los Estados Unidos.

Hace unos meses FUNIDES (Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social) planteó el escenario de cuál sería el impacto en la economía de Nicaragua si le cortaran a Nicaragua los flujos de la cooperación venezolana. A partir de las proyecciones actuales, calculó que nuestra economía caería al menos en un 2%. En esa situación estaríamos ante “la tormenta perfecta”: sin ayuda de los organismos multilaterales por razón de la no concesión de los waivers y sin cooperación venezolana.

No comparto la idea de que si Chávez muere la ayuda venezolana se suspendería inmediatamente. Tampoco creo que la oposición venezolana tenga oportunidad real de ganar las próximas elecciones. Pienso que el problema de fondo,
el que nos podría afectar, es cómo se desarrolla la transición en el partido de Chávez, en el bloque político que lo apoya. Porque la figura carismática de Chávez es dominante, es la que cohesiona, es el cemento que aglutina a fuerzas sociales muy diversas. ¿Ese bloque se mantendrá unido si Chávez muere? ¿Cómo y quién manejará la transición sin Chávez? Habrá luchas de poder, conflictos internos muy fuertes, contradicción de intereses. Va a haber, y ya hay de hecho, una lucha sorda de cómo va a ser la Venezuela post-Chávez. Y eso sí: una transición caótica en Venezuela puede poner en riesgo el acuerdo de Petrocaribe y los términos del acuerdo petrolero que tantas oportunidades le ha brindado a Nicaragua.

Si la cooperación venezolana se mantiene, tenemos aún en las manos una oportunidad histórica. Aún estamos a tiempo. Tenemos niveles de cooperación venezolana excepcionales con los que cambiar el rumbo actual y con los que promover una estrategia de desarrollo productivo con inclusión social. Tenemos la oportunidad de hacer una reforma tributaria que mejore realmente la equidad y la recaudación de impuestos, para enfrentar el reto educativo y aprovechar el bono demográfico, para transformar el sistema de salud y el programa de inversiones públicas.

¿Habrá voluntad en la élite empresarial para aportar al presupuesto con una contribución de impuestos más justa? Los grupos empresariales siempre han tenido la capacidad de frenar la reforma y de hecho ya han iniciado el discurso para frenarla nuevamente: dicen que la situación económica mundial es muy frágil, que Europa está en crisis, que el euro no va a sobrevivir, que no hay condiciones a nivel mundial, que con más impuestos no habrá inversión… Es un discurso que escucharemos en los próximos meses y que enfatiza que no hay condiciones para hacer la reforma tributaria, cuando la verdad es que para ellos nunca ha habido condiciones.

¿Habrá voluntad política en el gobierno para cambiar el rumbo del modelo al que está apostando? Daniel Ortega ya prometió en 2011 en su campaña para la reelección que en estos cinco años haría “más de lo mismo”. ¿El mismo modelo de desarrollo?

Si no hay cambio de rumbo, si tenemos “más de lo mismo” de este modelo, en los próximos cinco años lo que tendrá Nicaragua es una economía que no guarda mayor diferencia con lo que vimos en la última década, con la única diferencia que se habrá consolidado un nuevo grupo empresarial vinculado al partido de gobierno y respaldado por los fondos venezolanos, un grupo que habrá alcanzado ya un poder económico considerable.

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