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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 197 | Agosto 1998
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Panamá

Desafíos antes del 2000 y un sueño para el 2020

Los procesos de concertación iniciados en Panamá en 1993 desembocaron en mayo 98 en un documento histórico: "Visión Nacional 2020", donde se diseña un sueño común sobre el país que todos y todas quieren tener en ese año. Antes, en los próximos 18 meses, le esperan a Panamá cuatro desafíos fundamentales

Raúl Leis

Por los Acuerdos firmados en 1977 entre Panamá y Estados unidos, el último día del siglo XX Panamá recibirá 34 mil hectáreas de terreno dotadas de 4 mil 829 edificios, carreteras, puertos, aeropuertos, áreas verdes y zonas urbanas totalmente equipadas. Este pequeño país de 2 millones y medio de habitantes tendrá así en sus manos un factor clave para estimular su economía y aspirar a un desarrollo integral. Será un tremendo desafío convertir instalaciones letales en espacios de vida, campos de tiro contaminados en áreas boscosas, cuarteles en ciudades del saber. Será un importante desafío mantener funcionando el Canal no sólo con eficiencia, sino en beneficio de un proyecto de desarrollo para todos. Bienes del Primer Mundo pasarán a las manos de un pequeño país del Tercer Mundo que debe darles otros usos. Será algo así como el bíblico fundir las espadas para transformarlas en arados. El tema canalero vuelve a ser test de nuestra capacidad de ser nación y de poder desarrollar la autodeterminación nacional siendo sujetos de nuestro propio desarrollo. El más reciente de los procesos de concertación vividos en Panamá concertaciones iniciadas con altibajos desde 1993 tiene en su base el horizonte de la devolución del Canal.

Soñando juntos a Panamá

La idea del último proceso de concertación que hemos vivido en Panamá fue repensar el país entre todos, imaginarnos juntos cómo queríamos que fuera, cómo podía ser Panamá en el año 2020. Para pensar en ese futuro se tomaron en cuenta cuatro aspectos: la dinámica del cambio que vive el mundo; el traspaso del Canal, de sus bienes y áreas aledañas de manos estadounidenses a manos panameñas; el esfuerzo panameño para consolidar el sistema democrático; y la firme convicción de alcanzar mediante el diálogo acuerdos de mediano y largo plazo entre todos los actores nacionales.

Al irse concretando la idea de repensar desde esta perspectiva el país surgió el interrogante de cómo hacerlo partiendo del respeto a la pluralidad del pensamiento y del quehacer, tanto de los partidos políticos como de la sociedad civil. En un taller realizado en junio 97 con la participación de los partidos políticos y de la sociedad civil se estableció la ruta de trabajo.

Al establecer la visión del Panamá del año 2020, se trataba de tener un objetivo estratégico compartido por el conjunto de la nación ante el resto del mundo. Un objetivo común que permitiera recoger los más amplios intereses sectoriales y que, a la vez, dejara el espacio necesario para que los partidos políticos dieran según su propio estilo de gobernar los pasos para hacer realidad el sueño de la nación.

Se decidió impulsar este esfuerzo dentro de una metodología de planeación estratégica. Y se encargó a un grupo de centros académicos y a un grupo de especialistas y profesionales la elaboración de una propuesta para ser sometida a la aprobación de la sociedad civil, de los partidos políticos y del gobierno.

Debates por todo el país

El debate entre los centros académicos para elaborar esta propuesta fue intenso. Se trataba de interpretar las principales causas de los grandes problemas nacionales. Esto condujo a caracterizar cinco ejes fundamentales en la "visión nacional": institucionalidad democrática, autodeterminación, desarrollo económico, equidad y sostenibilidad. Se hizo patente después la necesidad de realizar un ejercicio de planificación estratégica con los representantes de los partidos políticos y de la sociedad civil panameña, para establecer las fortalezas, las oportunidades, las debilidades, las amenazas y los objetivos estratégicos de Panamá. Se logró así ubicar la visión de los participantes, que coincidieron en lo fundamental con lo ya trabajado por los centros académicos. Esta coincidencia probó que el trabajo iba en la dirección correcta.

La "visión nacional" estableció una proyección de largo plazo el año 2020 y se sustentó en un análisis objetivo de las condiciones actuales y de las ventajas dinámicas de Panamá frente al mundo, lo que permite establecer las posibilidades reales que el país tiene para convertir el sueño en realidad. Hacer realidad esa visión de largo plazo implica establecer de común acuerdo metas y objetivos operacionales y, sobre todo, significa alcanzar un compromiso común.

El 29 de mayo de 1998 el documento llamado Visión Nacional 2020 fue firmado por los representantes de todos los partidos políticos y de la sociedad civil panameña, que hicieron un alto en sus pugnas para suscribir una visión conjunta de nación. En la actualidad, este documento se discute en encuentros provinciales y sectoriales por todo el país. Como fruto de estos debates se piensa elaborar un documento de aportes. Un grupo de profesionales de centros académicos está elaborando también una propuesta de monitoreo, una especie de "visionómetro" que permita medir el avance que en el terreno de lo concreto vaya teniendo la "visión nacional" y que se convierta en una forma de contraloría social de la sociedad civil sobre los gobernantes y políticos, responsables de cumplir con ella.

¿Será así Panama?

En el documento Visión Nacional 2020 se puede encontrar una perspectiva esperanzada de futuro. El documento define así el país que todos, concertadamente, quieren tener en el año 2020. "Panamá es una nación soberana, democrática y multicultural, que goza de un pleno Estado de Derecho. El Istmo, como puente geográfico y biológico de las Américas, es uno de los más importantes epicentros de ciencias tropicales, terrestres y marinas del mundo y uno de los más importantes centros de actividad económica de América Latina. Panamá ha desarrollado en forma sustentable sus ventajas competitivas sobre la base de la educación, la salud, el empleo y la productividad, lo que ha permitido remuneraciones adecuadas a su población. Las personas en condiciones vulnerables reciben una atención equitativa y un trato solidario. La sociedad panameña mantiene una alta calidad de vida y la riqueza de su patrimonio natural y cultural".

Ventajas comparativas de Panamá

He aquí otro fragmento, de la introducción de este histórico documento: "El país cuenta con ventajas comparativas que permiten avanzar con decisión y energía si hay unidad de propósitos. La posición geográfica del istmo siempre ha sido un atractivo para la inversión de recursos que generan empleo y crean riquezas. Igualmente, con el traspaso del Canal de Panamá, así como de sus bienes y áreas aledañas, las oportunidades se multiplicarán para todos los sectores que desean emplear sus energías creativas. Estas ventajas implican impulsar un amplio conjunto de políticas de desarrollo para aprovechar el transporte internacional, los servicios marítimos, el desarrollo portuario, la banca y el turismo ecológico y de otras variedades , actividades que están íntimamente integradas al comercio, a la agricultura y a la industria. Esta visión fortalece el objetivo de convertir a Panamá en uno de los centros de actividad económica y humana más importante de América Latina".

¿Cómo ser competitivos?

Continúa el documento: "Resulta indispensable impulsar transformaciones profundas en todos los niveles del sector educación. La política de educación nacional combinada con el proyecto de una Ciudad del Saber convertiría a Panamá en un centro de formación humana, científica y tecnológica en el Continente. A lo anterior, podemos sumar el potencial apenas explorado en el campo de las actividades científicas asociadas con los ecosistemas tropicales, tanto terrestres como marinos. Es fundamental desarrollar estas ventajas naturales propias del medio panameño, formando recursos humanos y fomentando el traslado de científicos extranjeros a nuestro país.

Panamá tiene que sumar a sus ventajas comparativas su posición geográfica, entre otras , las competitivas. Ventajas competitivas son las que el país es capaz de desarrollar por medio de un esfuerzo bien definido, con objetivos y metas. Elevar el nivel educativo de nuestra juventud e invertir en la producción científica y tecnológica es el único camino para establecer una base competitiva en el entorno internacional. Asimismo, es necesario que organicemos nuestra actividad económica en relación con los sectores donde se encuentran las mayores ventajas comparativas y competitivas. Para alcanzar estos objetivos resulta necesario e indispensable continuar el camino democrático, mejorando sus instituciones, superando sus debilidades en el campo del cumplimiento de la ley y dándole a la comunidad nacional e internacional la certeza jurídica necesaria para consolidar la visión del desarrollo económico y social".

"Una sociedad de lo humano"

Se lee también en el documento: "Los supuestos anteriores descansan en la convicción de la existencia de posibles rutas hacia un desarrollo social, que debe y puede ser entendido como un avance hacia una sociedad de lo humano, articulada con las dimensiones del bienestar, la equidad, la democracia participativa y la responsabilidad pública. Esta visión, que tiene como preocupación central a las panameñas y panameños, conlleva en sí la necesidad de superar los males sociales y de mejorar sustancialmente la calidad de los recursos humanos. En otras palabras, significa elevar el nivel de vida de todos los ciudadanos sin discriminaciones de ningún tipo. Impulsar estos cambios constituye la mejor manera de contribuir para mejorar los índices de productividad en el país.

Todas estas oportunidades resultarían incompletas sin una visión de desarrollo sostenible, que permita que el crecimiento alcance a todos los sectores y a todas las áreas del país, en forma equitativa. Se trata de crear un nuevo paradigma que supere el de una sociedad liberal reducida a un conjunto de mercados y a un Estado centralista, paralizador de las iniciativas ciudadanas. Esta visión requiere de un Estado y una sociedad civil que, sustentadas en un modelo de economía de mercado, permitan garantizar las transformaciones necesarias para consolidar la democracia, desarrollar las estrategias económicas y la sostenibilidad ambiental, en un esquema en donde Estado y Mercado coadyuven a cerrar la brecha de la inequidad.

Es dentro de esta visión que se le asigna, tanto al Estado como al Mercado, un papel propio en el desarrollo. Se considera que Panamá en el 2020 presentará ventajas competitivas en relación con otros países, en torno a la educación, a la salud, al empleo y a la productividad, entendiéndose que la sociedad panameña disfrutará de una alta calidad de vida, con remuneraciones adecuadas y conservará el equilibrio de la riqueza de su patrimonio natural..."

Aportes claves del PNUD

Hay que destacar que éste y todos los procesos de concertación iniciados en Panamá a partir de 1993 tuvieron en la cooperación internacional y en el Sistema de Naciones Unidas un factor fundamental de apoyo. Sin duda, el PNUD, ha jugado un papel clave. Sus aportes en la preparación y realización de los Encuentros Panamá 2000 (los cinco encuentros llamados Coronados) fueron determinantes.

Después del contradictorio resultado del encuentro de concertación llamado Bambito III, el año 1995 se convirtió en un gran momento para evaluar lo ocurrido. Se palpaba en el país un sentimiento generalizado favorable a abrir un nuevo espacio de conversación e intercambio nacional, pese a los inconvenientes heredados de la historia y de los anteriores procesos. Se percibía la necesidad de que una nueva experiencia de concertación diferenciara los temas de una agenda de gobierno de los temas de una agenda de Estado, y de que los temas no fueran abordados de forma maximalista sino ubicados en la esfera de lo viable.

Todo esto condujo a generar un nuevo modelo sistémico de negociación funcional, que se desenvolvió teniendo en cuenta las demandas que la sociedad civil, el gobierno y los partidos dirigían a un grupo de apoyo formado por notables y por el PNUD, que retornaban estas demandas a los participantes en una permanente retroalimentación. Así pudieron manejarse las diversas situaciones, permitiendo desatar nudos, aliviar tensiones y disminuir posibles conflictos. En esta interrelación dinámica se formaron dos mesas de trabajo: una con la sociedad civil y otra con los partidos políticos, lo que permitió establecer un mecanismo de consulta formal e informal con la dirigencia de cada sector social o partido político. Se expresaron así principios como la inclusión y la consulta y uno fundamental: la transparencia. El objetivo central que se perfilaba era el de crear un clima de confianza que permitiera limar asperezas y poner a hablar a tirios y troyanos. De esta manera, se definió una agenda temática que fue ampliamente discutida con el trasfondo de unas reglas del juego muy claras, y de una estrategia comunicativa que sumó a los medios de comunicación social durante todo el proceso, en lugar de distanciarlos.

PNUD: ¿futuro papel?

El mayor conflicto visible durante la preparación del definitorio I Encuentro Panamá 2000, fue la negación a participar del Partido Arnulfista, el más numeroso de oposición. Pensaban que el encuentro iba a ser utilizado para otros fines políticos y esto los aisló de la opinión pública nacional y hasta del mismo bloque opositor, que cuestionó su ausencia. La transparencia del proceso y la presión los condujo a una sabia reconsideración y el Partido Arnulfista se integró activamente a los talleres y siguientes Encuentros Panamá 2000.

El aporte del PNUD sumó flexibilidad, convocatoria legitimizada, un modelo de negociación funcional y efectivo, flexibilidad y accesibilidad, una correcta interpretación de la coyuntura, el factor subjetivo personal, agendas de Estado no maximalistas, la gradualidad para ir de lo simple a lo complejo, consulta permanente a todos los sectores, visibilidad ciudadana a través de la representación y de los medios masivos. Todo esto fue clave para que se expresara la voluntad de los actores involucrados, demostrando que era posible resolver problemas claves entre todos y todas.

Una pregunta que aflora en la actualidad es: ¿cuál es el papel del PNUD en futuros procesos y qué capacidad ha generado su mediación para convocatorias desde agentes internos y a partir de nuevas realidades? ¿Hasta dónde se ha generado una apropiación metodológica y temática de los procesos de concertación vividos en estos años, tanto en las concertaciones sectoriales y en el Compromiso Etico Electoral donde el pivote convocatorio fue más interno como en los otros encuentros incluido el que desembocó en la Visión 2020 donde ese pivote le correspondió al PNUD? Las respuestas no son fáciles e invitan a los panameños a aportar para lograr capacidad nacional en la resolución de conflictos por la vía de acuerdos dialogados.

Las lecciones aprendidas

Las lecciones que hemos aprendido y las realidades que hemos asimilado en estos cinco años de procesos de concertación son muchas.

A partir de un contradictorio proceso, sabemos que Panamá se encuentra hoy en un proceso de transición que le lleva desde un régimen político hegemónico hacia la consolidación de la democracia política.

El proceso de transición incluye también el pasar de ser un enclave colonial canalero a un país que vive la reversión progresiva del territorio, funciones y bienes canaleros al Estado Nacional, proceso que culminará el viernes 31 de diciembre de 1999 a las 12 del día.

Como los gobiernos impulsan medidas de ajuste estructural que buscan recortar su propia capacidad, la dinámica de un ajuste de este tipo, centrado en el mercado, dificulta el manejo de los retos del desarrollo sostenible.

La relación entre los actores sociales es muchas veces conflictiva y el modelo de ajuste lleva al gobierno a entrar en conflicto con productores nacionales de diverso tamaño, con trabajadores y empleados públicos. No se logra así generar agendas comunes, a excepción del tema canalero y del tema de la mujer.

El marco de estos procesos y su eje más crítico es el mismo modelo de desarrollo que, con algunas modificaciones, continúa siendo excluyente socialmente y concentrador y depredador en términos ambientales.

Hemos descubierto que una democracia es difícil de sostener en medio de desigualdades extremas y que, dentro del actual modelo, la devolución del Canal limitaría aún más la capacidad del país para lograr un desarrollo integral y equilibrado, tanto para determinados estratos sociales como para varias regiones nacionales. También hemos descubierto que con una democracia política consolidada, donde se fomenten espacios de concertación y participación, el control nacional sobre los propios recursos puede favorecer y provocar cambios en el modelo hacia formas más equitativas y sustentables.

Hoy sabemos que para impulsar el desarrollo sostenible es clave una Agenda de Estado que incluya: el control nacional sobre los recursos (bienes canaleros); la consolidación de la democracia política en transición hacia la sociedad democrática; la capacidad de gobernabilidad democrática; y el impulso de una propuesta de crecimiento económico con equidad social, pluricultural y ambiental. Panamá parece estar caminando gradualmente hacia el control de sus recursos y la consolidación democrática, es mediano su desarrollo en cuanto a gobernabilidad y está muy atrasado en la propuesta de crecimiento.

El Canal será el test

Sabemos también que el empleo que se dé a los bienes revertidos y el nuevo manejo del Canal pueden ubicarse en el actual modelo desigual, depredador e inequitativo contribuyendo así a acentuar desequilibrios regionales y ahondando la brecha entre la riqueza y la pobreza. Pero podría ser otro el rumbo si se logra concertar una propuesta de desarrollo integral para la población panameña. La agenda de los movimientos sociales y de la sociedad civil es clave para construir una agenda nacional de desarrollo, de ambiente y de democracia.

Se trata de crear un nuevo modo de gestión política y social de la actividad económica, que supere la ilusión de una sociedad liberal reducida a un conjunto de mercados, y de un Estado centralista reducido al papel de policía. Se trata de perfilar un Estado garante de las transformaciones necesarias para preparar las inversiones a largo plazo y la sostenibilidad ambiental que ayude a cerrar la brecha de la inequidad.

Los tiempos también nos desafían a abrirnos a un espacio pluricultural, donde se transite con ojos abiertos y oídos receptivos a la interacción de dinamismos culturales que están llenos de complicidades y seducciones. La democracia y el desarrollo pueden repensarse también como espacios de rescate de lo propio, animadores y valoradores de lo plural, de la diversidad cultural.

Cuatro desafíos en 18 meses

En todo este largo proceso, hemos descubierto que las necesidades nacionales reclaman que los canales de concertación correctamente utilizados sean los vasos comunicantes que colaboren a una recomposición en la forma de administrar el poder en un país profundamente escindido. La sensación que va ganando terreno es que, para funcionar adecuadamente, un país polarizado como Panamá necesita un pacto de gobernabilidad democrática entre el gobierno, las fuerzas políticas, los grupos organizados laborales, populares, cívicos, sociales, religiosos que tenga como base el consenso acerca de las reformas estructurales que el país necesita y que dé cuerpo a una estrategia de desarrollo o proyecto nacional, un acuerdo básico entre la sociedad política, el mercado y la sociedad civil sobre el país que les es común. Las experiencias de concertación ya llevadas a cabo exigen el desarrollo de la tolerancia, el cumplimiento de la palabra empeñada, una visión de Estado y la capacidad de dialogar como elementos de una nueva cultura política.

Estos pactos son urgentes porque Panamá vive una crisis social a causa de la inequidad, que es cada vez más profunda y que erosiona la calidad de vida de la mayoría de los ciudadanos. Se combina esta crisis con una crisis nacional de identidad, que deteriora la capacidad de respuesta y propuesta de la Nación para responder colectivamente a la necesidad de tener más democracia, más desarrollo, mejor ambiente y más capacidad de darle un uso correcto a los bienes canaleros que revierten a Panamá.

La coyuntura no es fácil. En un lapso de 18 meses (agosto 98 a diciembre 99) el país se enfrentará a cuatro posicionamientos fundamentales:

-El referéndum sobre la reelección presidencial, ya que el Presidente Ernesto Pérez Balladares pretende prolongar su permanencia en el poder por diez años (30 agosto 1998).

-El referéndum sobre el CMA (Centro Multilateral Antidrogas), que decidirá la presencia o no de los militares de Estados Unidos después del año 2000 (sin fecha).

-Las elecciones generales (mayo 1999).

-El traspaso del Canal y de todos los bienes militares y civiles a Panamá (31 diciembre 1999).

Estos cuatro eventos decisiorios pondrán a prueba los procesos de concertación iniciados en 1993 y nos indicarán los saldos de maduración política que éstos deben haber dejado en panameños y panameñas.

Panamá tendrá en 1999 una cita múltiple: la asunción plena de su posición geográfica con el traspaso del Canal y de sus bienes y la finalización de la presencia militar extranjera. Antes, en mayo, las elecciones generales deberán consolidar su transición democrática. Con el advenimiento de un nuevo siglo y de un nuevo milenio se nos presentará el desafío de impulsar un desarrollo económico con equidad en un país que tiene una de las peores distribuciones del ingreso en el continente. No será posible cumplir con esta cita histórica sin contar con que todos y todas participen en tejer el futuro y así vayan construyendo una ciudadanía de alta intensidad capaz de vincular ciudadanía política con ciudadanía socioeconómica.

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