Nicaragua
Tanta ayuda externa ¿a dónde va?
De nada vale que entren más divisas al país
si no cambia la política económica
y el destino que el gobierno le da a tanto dinero.
Equipo Nitlápan-Envío
Poco antes del viaje de Antonio Lacayo a la reunión del Club de París, todo parecía en contra del gobierno. La UNO se negaba a discutir sus diferencias con el gobierno en un Diálogo Nacional. El Frente Sandinista - aliado más importante del gobierno - declaró con mayor claridad que nunca su oposición al plan económico y organizó una reunión extraordinaria de la Asamblea Sandinista para proponer una alternativa. En las mismísimas vísperas del encuentro de París, y a pesar de un viaje especial de doce días a Washington, Antonio Lacayo no había logrado que la nueva administración Clinton destrabara los $50 millones de la ayuda a Nicaragua que Bush suspendió desde 1992.
Con este escenario, ¿qué resultados podían esperarse de la reunión con los países donantes y los organismos financieros en París? El gobierno necesitaba con urgencia 150 millones de dólares en ayuda internacional adicional para sostener la economía nicaragüense en 1993. ¿Había esperanzas reales de conseguir esta ayuda?
De repente, el día de la salida del equipo económico para París, el gobierno anunció que España otorgaba un crédito de unos $90 millones a Nicaragua. Y ya en París, momentos antes de que empezara reunión tan decisiva, se hizo otro anuncio, todavía más significativo: Clinton destrababa la ayuda norteamericana.
El giro fue de 180 grados: todos los vientos soplaban a favor del gobierno nicaragüense. Después de las negociaciones en París el gobierno canta más victorias: Lacayo anuncia que ha recibido $750 millones en ayuda para 1993, muchísimo más que los $150 millones que fue a buscar. ¿Cómo fue posible esto? O es que no fue así?
Lo que buscaba el gobierno en ParísLacayo no explicó que de esos $750 millones, 550 ya habían sido contratados por el gobierno varios meses antes de la reunión, a través de negociaciones bilaterales con los países y organismos de cooperación internacional reunidos en París. Esta carta la tenía guardada el gobierno para sacarla en el momento en que pudiera capitalizarla más políticamente.
Entonces, ¿cuánto fue lo que realmente se consiguió en París? ¿200 millones de dólares adicionales? Tampoco. Hábilmente, Lacayo sumó a los $550 millones ya contratados, el crédito comercial de $90 millones de España anunciado previo a la reunión, más los $50 millones estadounidenses, que fueron contabilizados ya en 1992, más lo que realmente se consiguió en las negociaciones con el Club de París: unos $20 millones extras aportados por varios países europeos y un préstamo puente de $40 millones.
La realidad es que el gobierno fue a París en busca de $150 millones, y a pesar de haber conseguido algo en esa reunión, no tiene todavía esos $150 millones. Porque lo que buscaba y necesita son divisas líquidas - dólares en efectivo - para apoyar la balanza de pagos, o más precisamente, para pagar la relativamente alta factura de importaciones de la economía nicaragüense. El costo de esta factura se ha incrementado en los últimos años, como resultado de la obligatoria apertura del mercado nicaragüense a los productos extranjeros recetada en el plan de ajuste estructural por los mismos organismos reunidos en París.
El canto de victoria del gobierno tenía fines políticos y consiguió impactar políticamente, pero la situación financiera no se ha resuelto y es todavía crítica.
Mucha más ayuda que a otrosEl gobierno Chamorro se ha jactado reiteradamente del respaldo internacional del que goza para emprender el camino de la recuperación económica de Nicaragua. Según sus propias estadísticas, más de 2 mil millones de dólares llegaron al país en 1991 y 1992 en ayuda externa. Paradójicamente, el mismo gobierno y todos los sectores sociales y políticos de la nación concuerdan en que la situación de pobreza y desempleo se ha empeorado aceleradamente en estos dos años. Si el país - y el pueblo - están en cada vez peores condiciones, ¿para qué se ha usado tanto dinero? ¿O es que no ha sido tanto? ¿O es que no ha llegado al pueblo?
Tomemos como ejemplo la ayuda norteamericana. En comparación con los otros países de Centroamérica, Nicaragua ha recibido un nivel de cooperación externa significativamente mayor a la del resto de países, con excepción de El Salvador, aunque en ayuda per cápita, los nicaragüenses reciben más que los salvadoreños. (ver Cuadro 1).
¿A dónde ha ido tanta ayuda?Cuando el gobierno de Violeta Chamorro asumió el poder en 1990, lo hizo con el total apoyo del gobierno de los Estados Unidos. Poco después de la toma de posesión, el Presidente Bush anunció el fin del embargo económico y comercial que había impuesto Ronald Reagan al gobierno sandinista en 1985, lo que abrió las puertas al gobierno nicaragüense para gestionar de nuevo la asistencia norteamericana. Con el fin del bloqueo norteamericano, Nicaragua recuperó también la posibilidad de conseguir financiamiento de organismos multilaterales como el Fondo Monetario y el Banco Mundial, a los que Reagan y Bush habían presionado fuertemente para que no ayudaran al gobierno sandinista.
Desde estos cambios, la política económica de Nicaragua ha estado orientada a conseguir la reinserción del país en el mercado mundial. Esto pasa por un requisito fundamental: volver a ser sujeto del financiamiento de la banca multilateral (FMI, Banco Mundial, BID, etc.). Y esto pasa por el requisito de someterse a sus condiciones.
El primer paso que Nicaragua tenía que dar para entrar en el mundo de los organismos multilaterales, era ponerse al día pagando sus deudas a esas instituciones. El gobierno sandinista dejó de pagar esas deudas cuando, a raíz del embargo norteamericano, se hizo claro que la banca multilateral no iba a seguir prestándole dinero. Así, de los $1 mil 217 millones en ayuda internacional que el gobierno Chamorro consiguió en 1991, más de $500 millones fueron para el pago de deudas pendientes.
Por otro lado, para poder obtener nuevos préstamos de la banca multilateral, el gobierno ha tenido que aceptar la receta económica que estos organismos multilaterales imponen dictatorialmente a los países subdesarrollados, conocida con el nombre "programa de estabilización monetaria y ajuste estructural".
Un elemento clave de esta receta económica -el que tiene al gobierno en su actual crisis de iliquidez-, es la apertura del mercado nicaragüense a la importación de productos extranjeros. Nicaragua tuvo que bajar aceleradamente los aranceles que protegían a sus sectores productivos, agrícolas e industriales, sometiéndolos a la competencia extranjera en condiciones muy desventajosas.
El resultado ha sido un "boom" en las importaciones. En 1992, las importaciones habían crecido un 63% con respecto a 1989, último año del gobierno sandinista. Pero la mayor parte del "boom" no eran bienes destinados a la producción sino bienes de consumo, y especialmente bienes innecesarios y de lujo para las capas de mayores ingresos.
El alza de las importaciones, combinada con una caída de las exportaciones, trajo como resultado en 1992 una brecha de la balanza comercial tres veces mayor que lo que era en 1989. La actual brecha es de casi $700 millones, lo que equivale a tres veces el total de las exportaciones de Nicaragua en 1992.
El dinero de fuera sale fueraSegún el dogma de los organismos multilaterales, las exportaciones nicaragüenses deberían haber aumentado, como resultado de los incentivos del plan de ajuste para el sector exportador. La devaluación de la moneda nacional tenía precisamente el propósito de abaratar los costos de la mano de obra y por consiguiente, estimularía las exportaciones, aumentando su rentabilidad. La idea era que el país exportara más y con eso financiara el incremento de las importaciones que también venía con el plan de ajuste.
Pero las exportaciones no han subido. Al contrario, han bajado. Después de un leve aumento en 1989-90, el ingreso al país por exportaciones bajó más de $100 millones entre 1990 y 1992. En buena medida, esto se debe a la caída de los precios internacionales de los productos de exportación más importantes de Nicaragua. Entre 1991 y 1992, el precio del café bajó un 16%, el del algodón un 28%, y el de la carne un 25%.
Esta situación exige gastar la ayuda internacional en cerrar la brecha de la balanza comercial (balanza de pagos). Resulta así que son los grandes importadores, como los Pellas - principal importador de vehículos Toyota - y los Mántica - propietarios de la cadena de supermercados más poderosa - quienes más se han beneficiado de la ayuda internacional. Es así como el dinero proveniente del exterior se gasta en el exterior, cómo el dinero que nos "dan" vuelve a quienes lo "dan", cómo la "ayuda" internacional ayuda a los productores internacionales y no a los nacionales.
En 1991, el gobierno gastó más de $300 millones de la ayuda internacional en la importación de productos extranjeros. En total, entre el pago de la deuda y las importaciones, casi $840 millones de ayuda internacional (69% del total) entró a Nicaragua sólo para volver a salir.
Pasó lo mismo en 1992. Ya pagada la deuda pendiente a las multilaterales, correspondía al gobierno mantenerse al día con su pago de los intereses de esa deuda externa. Y como no hubo ninguna milagrosa reactivación en las exportaciones, volvió a necesitar recursos externos - en efectivo - para pagar la abultada cuenta de las importaciones. Nuevamente, el 69% de la ayuda internacional - esta vez sobre un total mucho menor - volvió a salir de Nicaragua. (Ver gráficos 1 y 2). Es evidente que conseguir financiamiento de las instituciones multilaterales ha tenido muy alto costo para el país.
En 1991, Nicaragua invirtió menos de $400 millones de la ayuda internacional en infraestructura o producción, o en salud y educación. En 1992, fueron menos de $200 millones. La ayuda se está gastando fundamentalmente en apoyar la reinserción del país - o mejor, de un sector de los ciudadanos del país - en el mercado mundial, y no en mejorar la vida de todos los ciudadanos, mayoritariamente pobres. Se está invirtiendo en sostener un plan económico que ha empeorado el nivel de vida de casi todos.
¿Cuáles sectores se han beneficiado de esta situación? En 1991, el consumo público bajó un 35% y el consumo privado subió un 33%. Consumo público son los gastos del gobierno en servicios sociales para los sectores populares. El consumo privado refleja la capacidad adquisitiva de las capas altas y medias.
Ayuda para proyectos: baja ejecuciónHay otro problema significativo respecto al uso de la ayuda internacional. La cantidad de ayuda prometida y programada no es la que el gobierno realmente recibe. Recibe mucho menos, porque tiene poca capacidad para ejecutar los proyectos a los que llega destinado el dinero. Por ejemplo: en septiembre/92, con 9 meses del año cumplidos, el gobierno sólo había recibido el 54% de la ayuda programada. Calculando que la ayuda llegó en los últimos 3 meses del año, a más o menos el mismo ritmo que en el resto del año, sólo el 72% de la ayuda programada para 1992 fue realmente desembolsada.
En 1992, aún descontando los $104 millones de ayuda norteamericana que fueron retenidos por razones políticas, se estima que el gobierno sólo recibió aproximadamente el 80% del resto de la ayuda programada.
La realidad es que el gobierno tiene mucha más agilidad para gastar el dinero destinado al pago de la deuda o el que se destina a respaldar importaciones, que el que se programa para proyectos de desarrollo. A finales de septiembre/92, se le había desembolsado al gobierno el 66% de la ayuda programada para deuda e importaciones y sólo el 39% de la ayuda programada para proyectos de desarrollo (ver cuadro 4).
La ayuda que llega para pagar la deuda o para la balanza de pagos se le entrega al gobierno en divisas líquidas. La ayuda para otros fines puede llegar también así, en efectivo, pero está atada a la realización de proyectos específicos, y sólo se desembolsa cuando el proyecto ha llegado a determinada etapa. Entonces, aun cuando hubiera más ayuda destinada realmente al pueblo de Nicaragua, en vez de la destinada para pagar cuentas en el exterior, todavía este dinero no llegaría al pueblo mientras el gobierno no mejorara su capacidad de ejecutar proyectos.
Las tendencias de la ayudaPor su situación de postguerra, la comunidad internacional le otorgó a Nicaragua un trato excepcional. Esto se tradujo en un monto de ayuda mayor de la que normalmente reciben otros países subdesarrollados. Se tradujo también en una ayuda con alta proporción de las donaciones sobre los préstamos. El objetivo era apoyar a Nicaragua durante su transición a la "normalidad", cuando recibiría montos de ayuda similares a los de otros países en iguales condiciones de pobreza y con las reglas del juego que establecen los países ricos. El apoyo más fuerte para esta estrategia lo ha puesto la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) del gobierno de los Estados Unidos. En 1992, por ejemplo, alrededor del 80% de la ayuda norteamericana se dirigió a equilibrar la balanza de pagos, es decir a cerrar la brecha comercial y a cancelar la deuda.
"Normalidad" para Nicaragua era la normalización de sus relaciones con los bancos multilaterales, que volverían a otorgarle préstamos como a cualquier otro país. "Normalidad" era también la aplicación de las recetas económicas que imponen estas instituciones. Aunque han tenido muy poco éxito en América Latina, llevarían supuestamente a la reactivación económica y al desarrollo del país, haciendo innecesaria en el futuro la ayuda extranjera.
Por todo esto, que la ayuda internacional para Nicaragua se reduzca no es sorpresa para nadie. Era lo previsto, lo acordado. Es parte de la estrategia y de la receta. Aunque el gobierno ha pedido que se le extienda el plazo de trato excepcional, no ha podido mantener los altos montos de ayuda que recibió en 1991. De más de $1,200 millones en 1991, bajó a $800 millones en 1992 - sólo unos $575 fueron desembolsados - y bajó más, a alrededor de $660 millones, en 1993.
En estos $660 millones no se incluye la ayuda norteamericana destrabada, porque ya estaba contabilizada en el total de 1992. Tampoco se incluye el préstamo puente de $40 millones conseguido en París, porque este tipo de préstamo es de muy corto plazo y se otorga sólo a la espera de otro préstamo. Sí se incluye el crédito español, recientemente otorgado, por $90 millones, aunque cubre varios años y no debía ser contabilizado en su totalidad en la ayuda de 1993.
Excluyendo el financiamiento para pagar la deuda en 1991, la ayuda proveniente de los organismos multilaterales se duplicó entre 1991 y 1992. Pero incluyendo el pago de esa mora, se mantuvo casi igual. Sin embargo, y consecuentes con su teoría, como estos organismos creen que las exportaciones deben responder a los ajustes económicos con un "boom", la ayuda programada para 1993 se redujo en más de $100 millones.
¿De dónde viene la ayuda?Un vistazo a la ayuda que desde 1991 llega a Nicaragua de diferentes partes del mundo, demuestra que con la posible excepción de Europa Occidental nadie está aumentando su cooperación con nuestro país. Los europeos respondieron a la retención de la ayuda norteamericana respaldando al gobierno nicaragüense y después de mantener un monto total de unos $200 millones durante dos años seguidos, aumentaron la ayuda en un 30% para 1993. (Pero si el crédito español se considera repartido entre varios años, se mantiene más o menos igual a 1991 y 1992). Por otro lado, existe una diferencia significativa entre la ayuda europea programada y la desembolsada para 1992: sólo se gastó la mitad. La causa fue la incapacidad del gobierno para ejecutar proyectos, cuando un 70% de la ayuda europea está dirigido a proyectos de desarrollo.
La ayuda estadounidense - que es prácticamente el 50% de la ayuda bilateral total - también tiende a reducirse. De unos $250 millones en 1991, bajó un 20% en 1992 y 1993, y fuentes del actual gobierno Clinton han hablado de no más de $125 millones para el año 94.
Menos conocida es la ayuda de los países asiáticos, principalmente Taiwan y Japón. En 1991 y 1992, la ayuda proveniente de estos dos países sumó unos $75 millones por año, pero descendió a menos de la tercera parte de esta suma para 1993. Sin embargo, hay rumores de que ambos países ayudarán al gobierno a salir de su actual crisis de iliquidez y a ajustar la balanza de pagos.
Otra tendencia que se espera en la ayuda - que ya no será excepcional - es que se reduzca la proporción de donaciones mientras se incrementa la de préstamos. Ya se observa también, desde esta perspectiva, una diferencia importante entre ayuda programada y desembolsada. Entre 1991 y 1993, y con respeto al dinero programado, el porcentaje de las donaciones se incrementó del 52% al 60% y después bajó al 55% en 1993. Pero con respecto al dinero desembolsado, las donaciones bajaron al 42% en 1992. Esto se debe a que desde 1992 las donaciones tienden a estar más atadas a proyectos, mientras que los préstamos se dedican a pagar la deuda y a las importaciones.
Otra tendencia tiene que ver con las proporciones de la ayuda bilateral y la multilateral. Se espera que la ayuda bilateral baje como porcentaje del total, mientras sube la proporción de la ayuda multilateral. Esto se ve claramente, comparando lo recibido en 1991 y 1992. La proporción multilateral subió del 21% del total al 35% del total programado para 1992, y subió en un 44% del total desembolsado.
El callejón sin salidaGeneralmente, los países europeos otorgan su ayuda destinándola a proyectos. También algunos organismos multilaterales, como el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), tienden a apoyar proyectos. Por el contrario, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, los Estados Unidos, Japón y Taiwan apoyan la balanza de pagos (importaciones y pago de deuda).
Siendo tanta la ayuda recibida para equilibrar la balanza de pagos, uno podría preguntarse por qué está el gobierno actualmente en una crisis tan grande de liquidez, por qué circula tan poco dinero. Precisamente porque para 1993 hay un giro en el pensamiento sobre el destino de la ayuda. Este año, de toda la ayuda aprobada (menos el crédito español y lo que se consiguió en París), el 35% ha sido destinado a pagar la deuda y el 20% a importaciones - lo que hace un total del 55% para el sector financiero -. Esto significa un descenso del 14% con respecto a los dos años anteriores. (Ver gráfico 3).
Toda Nicaragua aplaude que el dinero de la cooperación externa se dirija más a proyectos de desarrollo que a pagar deudas en el exterior. Pero no basta con modificar el destino de la ayuda. También hay que modificar la política económica que ha llevado al gobierno a la actual situación. La indiscriminada apertura comercial ha resultado en cuentas de importaciones impagables. Y el desmantelamiento del Estado ha resultado en la incapacidad del gobierno para ejecutar proyectos. De nada sirve dirigir más financiamiento externo a proyectos de desarrollo en estas circunstancias.
Lo más irónico es que los mismos organismos que recetaron la política económica que ha llevado a Nicaragua a esta situación no quieran ayudar a resolver los problemas que resultaron de su receta. No financiar o financiar menos la balanza de pagos sin modificar la receta económica que nos imponen está dejando al gobierno que "ayudan" en un callejón sin salida.
Epílogo: la impagable deuda externaSin negociaciones que llevaran a su cancelación –o a su casi cancelación -, la deuda externa será siempre una carga insoportable para nuestro país. Recientemente, el Viceministro de Cooperación Externa, Sergio Blandón, declaró que la deuda externa de Nicaragua es de 10 mil 800 millones de dólares, lo que la convierte en la deuda per cápita más alta del mundo: cada nicaragüense debe 2 mil 700 dólares. Según informes del Banco Mundial, publicados en Nicaragua en diciembre/92, Nicaragua tenía que pagar en concepto de intereses por esta abultada deuda. 495.2 millones en 1992, 508.3 millones en 1993, 629.8 millones en 1994, 645.3 millones en 1995 y 732.9 millones en 1996.
En 1992, el gobierno gastó unos 200 millones sólo en pagar los intereses de la deuda, sin reducir para nada el capital que adeuda. Lo que demuestra que, aunque por razones políticas, busque diferenciarse en esto el sandinismo, está necesitado de hacer lo mismo que hacía el gobierno del FSLN: esquivar el pago de intereses tan altos.
La deuda de Nicaragua, con intereses que crecen año tras año, con un capital que se mantiene fijo, es como la deuda de todos los países latinoamericanos, impagable. Y también incobrable. Pero los organismo financieros y países ricos, que saben esto, quieren recibir al menos algunos intereses. Así van recuperando poco a poco el capital impagable y lo que es más importante, así mantienen el mecanismo por el que se aseguran que nuestros países sigan siendo dependientes y sigan aplicando los planes neoliberales antinacionales y antipopulares que ellos mismo recetan.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica