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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 154 | Noviembre 1994
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Nicaragua

El lado oscuro del presupuesto

Muchos lados oscuros tiene el presupuesto que elaboró el Ejecutivo. Gastos "confidenciales", ingresos y gastos que aparecen siempre subvaluados, partidas indefinidas... ¿A quién le toca aclarar tanta oscuridad?

Equipo Nitlápan-Envío

Cuando la edición de envío de octubre iba a la imprenta, se conocía el fallo de la Corte Suprema de Justicia declarando "inconstitucional" que el órgano legislativo tuviera facultades para modificar el presupuesto fiscal. Una nota disonante entre otras muchas. Al concierto de la población, que pide al unísono la transparencia como principio fundamental que rija el quehacer público, las instituciones y las cúpulas responden con batallas legalistas, con disfraces presupuestarios y con propagandas cargadas con los métodos de otros tiempos.

Los varios lados oscuros

Todos los años, el Ejecutivo presenta a la Asamblea un presupuesto muy por debajo del que luego ejecuta. La diferencia puede alcanzar hasta los 100 millones de dólares. Que el presupuesto que envía al Parlamento, para cumplir con lo que manda la ley, en el mes de octubre del año anterior, se apruebe o no, al Ejecutivo poco le importa. El del año 1993, por ejemplo, no se aprobó hasta abril/94. El de 1994 fue aprobado en tiempo y con pequeñas modificaciones. Todo parece indicar que la aprobación del próximo año 1995 va a ser difícil. De cualquier manera, en algunos importantes rubros lo que luego se ejecuta resulta bastante distinto de lo que se presenta.

Hay lados oscuros en el presupuesto. Existen, en primer lugar, las partidas para gastos confidenciales. Hay otras que, a pesar de tener una definición precisa suponen un contenido muy arbitrario, como el de inversión para la paz. Hay otras que no tienen ninguna definición, como la de transferencias a privados otros, pero a las que se asignan montos significativos, hasta de varias decenas de millones de córdobas.

Lo más grave de todo, lo que le confiere mayor oscuridad al presupuesto, es que su monto global está muy subvaluado y que no se conocen claramente las reglas que rigen esta subvaluación, a todas luces voluntaria. Más densa es la oscuridad por la ausencia de reglas administrativas claras para otorgar a cada entidad pública su cuota en el presupuesto, lo que implica su atribución por criterios de regateo político o por criterios estrictamente burocráticos que escapan al control de la nación.

¿Qué hay detrás de las manipulaciones del presupuesto? ¿Qué margen de maniobra tiene la Asamblea Nacional para intervenir en un tema de tanta trascendencia? ¿Qué impacto tiene esta discusión sobre la problemática económica y sobre el escenario político en su conjunto? Son preguntas a las cuales los ciudadanos deben buscar y encontrar respuestas.

Lado oscuro de los políticos

Para una mayoría de nicaragüenses de diferentes horizontes sociales, se hace cada vez más clara la incapacidad de la clase política para servir a la nación y conducirla mediatizando los conflictos que se dan entre los intereses de unos y otros en función de la prosperidad de todos. También va quedando claro a una mayoría que esta incapacidad no se resuelve cambiando a unos personajes políticos por otros, sino cambiando a la misma clase política.

Por supuesto, hay políticos más lúcidos y más honestos. Tal vez la vejez apaciguó en ellos la ambición más de lo que incrementó la terquedad. Pero en su conjunto, aun los recién llegados o los más jóvenes se ven obligados a aceptar las reglas implícitas de un juego que sólo beneficia a un estrecho círculo de jugadores.

Democracia: ¿vuelta atrás?

En los comentaristas políticos de nuestro continente surge periódicamente la duda sobre las posibilidades de la democracia. Es una duda que se acentúa ahora que casi todos los gobiernos latinoamericanos han salido - bien que mal - de las urnas. Es legítimo interrogarse sobre lo que nos reserva el futuro y preguntarse si no es previsible una vuelta a los regímenes militares. Pero no hay que engañarse sobre las posibles causas de esta eventual vuelta. Ni las oligarquías por sí solas son capaces de imponer regímenes dictatoriales, ni la ignorancia de los pueblos es suficiente para que los uniformados manipulen las urnas o consigan ser ovacionados cuando salen de sus cuarteles. La causa de cualquier vuelta atrás es la alta polarización en la distribución del ingreso y de la riqueza, económicamente irracional y socialmente injusta. Para poner constantemente en vilo la democracia, esta desigualdad necesita a la vez de la ignorancia de la gente y de una cultura política de violencia y ajena al diálogo.

"El peor de los sistemas políticos posibles, a excepción de todos los demás" - como definió Winston Churchill a la democracia - deja paso con facilidad a sistemas realmente peores, porque los que llegaron al poder por los azares del juego "democrático" cavan su propia tumba al no querer utilizar su posición de poder para elevar la cultura política de los gobernados, para fomentar los espacios mediatizadores de los conflictos sociales - que, como es normal, constantemente nacen y renacen -, para aumentar la transparencia y la calidad de la información por la que los ciudadanos puedan evaluar sus acciones y para forjar criterios que preparen las siguientes elecciones.

Propaganda o comunicación

No hacen nada de esto. Prefieren el secretismo de decisiones burocráticas, los manejos turbios del erario público, las maniobras de leguleyos, los arreglos entre poderes y poderosos que empañan las discusiones de fondo sobre el quehacer político y económico y la manipulación de la opinión pública por medios propagandísticos. El drama de fondo es que la actividad de la comunicación comparte con la de la educación el privilegio de ser una actividad social que se reproduce a sí misma. Lo mismo que se crea el público de un periódico, se generan en las aulas generaciones con espíritu crítico y creador o, al contrario, avasalladas por modelos mentales serviles del poder y reproductoras acríticas de conductas importadas.

Entre otras instancias, la comunicación y la educación comparten la responsabilidad de fomentar una cultura política más democrática - transparente, responsable y ampliamente compartida -, sin la que los mecanismos sociales de concertación y de mediatización de los conflictos no funcionan y sin la que los discursos populistas sobre la desigualdad del ingreso y la repartición de la riqueza son pura demagogia.

La falta de esta cultura es posiblemente una razón del recurrente fracaso de los intentos populistas y de las experiencias liberales en el continente: su demagogia contribuye a socavar uno de los dos pilares de la democracia. No se puede pretender gobernar con legitimidad representativa sin fomentar a la vez el civismo y la cultura política de la transparencia sobre los asuntos públicos, municipales y nacionales.

Engañar a la nación con esloganes populistas sólo contribuye a crear expectativas que, de no ser realizadas, se transforman en frustración y provocan estallidos sociales e inestabilidad política. Estos, a su vez, sirven de justificación para un retorno a formas autoritarias de gobierno.

Aún las tentativas más audaces de redistribución de la riqueza - como la que vivió Nicaragua en la década pasada - fracasan al no poder crear una cultura política democrática sostenible y se traducen al final en la reconcentración de la riqueza económica en otras manos de la misma especie o, eventualmente, en las mismas manos, cuando éstas saben adaptar su actividad y su discurso a los cambios formales del sistema.

Tiempo de retrocesos

Obviamente, abandonar la cultura de nepotismo y de demagogia que en Nicaragua se conoce históricamente como "somocismo" al haber sido personificada por más de cuatro décadas en una sucesión familiar no se puede lograr de la noche a la mañana. Habrá avances y habrá retrocesos.

Entre octubre-noviembre se evidenciaron algunos retrocesos importantes. Los malabarismos del Ejecutivo con el presupuesto fiscal y la recuperación por parte de la dirigencia del FSLN del diario Barricada ocurren en un momento crucial en esta tensa etapa pre-electoral: la contienda en torno a las reformas constitucionales. A estos dos hechos se agregan dos sucesos de peso en la coyuntura económica: el aumento del precio de la leche y la crisis en el Banco Nacional de Desarrollo (BANADES).

Una discusión transparente

Desde hace un tiempo, pareciera que la clase política se empeña en acabar con su ya desgastada imagen. Primero fue la revelación - hecha por Barricada a mediados de octubre - de los gastos discrecionales del Ministerio de la Presidencia para pagar sobresueldos de miles de dólares a ciertos altos funcionarios. El "superyerno" Lacayo no negó el hecho y afirmó que se trataba de fondos obtenidos por la cooperación externa. Los ciudadanos y sus representantes se conmocionaron al conocer de ingresos no declarados en el presupuesto nacional. Pero con los sobresueldos sólo estaban viendo una pequeña punta del iceberg.

En la teoría económica de la política fiscal, se admite generalmente que la composición del gasto público es tan importante o más que su monto total. No es por eso indiferente que la Asamblea Nacional tenga o no tenga facultad constitucional para modificar la composición del presupuesto.

Los acuerdos que firman los gobiernos con los organismos financieros internacionales jamás incluyen metas específicas sobre magnitudes macroeconómicas, que corresponden a la política interna de la nación, a no ser que las autoridades económicas hagan una total entrega de su poder ejecutivo a los especialistas que envían estos organismos, lo que equivaldría a admitir su total incapacidad.

El objetivo de los organismos financieros internacionales es velar por los equilibrios externos del país que recibe su "atención", a cambio de que éste acceda a sus préstamos. Procuran que el país reduzca su brecha comercial, que se haga atractivo para los capitales privados y que cumpla con los pagos de su deuda externa.

Estos objetivos no son necesariamente compatibles entre sí ni alcanzables simultáneamente a corto plazo, pero se admite - también de forma general - que una política fiscal restrictiva es un factor fundamental para lograr estos equilibrios externos.

Una política fiscal restrictiva es la que no genera un déficit mayor al que pueda ser cubierto por las donaciones o los préstamos concesionales y, a mediano plazo, es una política que no depende de los recursos externos. El tamaño del déficit es la meta que puede condicionar el "visto bueno" de los evaluadores del FMI, pero no el nivel del gasto público en sí mismo y mucho menos, su composición.

Simultáneamente, contener los desequilibrios externos no es el único objetivo de la política fiscal. No menos trascendental es el objetivo de prestar a los ciudadanos servicios públicos: la preservación del orden, el ejercicio de la justicia en sus diferentes modalidades, la inversión en infraestructuras de uso colectivo, la defensa o recuperación de los equilibrios ecológicos, la salud preventiva, la educación y formación de cuadros profesionales y técnicos, la administración de la economía como sistema, el fomento tecnológico y la investigación, etc, etc. Al perseguir estos objetivos - que tampoco pueden lograrse simultáneamente -, el Estado incide positiva y negativamente sobre los diferentes sectores de la sociedad, cuyos intereses - aun cuando no son totalmente opuestos - pueden ser contradictorios.

Y esto, debido a la misma limitación global que padece el presupuesto de la nación. Lo que queda claro es que las contradicciones existentes entre los objetivos de la política fiscal y la importancia de sus alcances - tanto para la vida económica del país como para la satisfacción de sus equilibrios políticos - exige una discusión transparente y responsable. No puede elaborarse el presupuesto nacional en la oscura y cerrada oficina de un ministerio, por muy responsable que éste sea o diga ser.

¿A quién le toca decidir?

Al Ministerio de Finanzas le toca proponer un presupuesto global, compatible con la política monetaria y con la restricción externa en general. Pero no puede decidir sobre asuntos de tanta trascendencia social y política como sería si es preferible aumentar el número de escuelas en Managua o en Chontales o si hay que reparar caminos en vez de hacer escuelas, sembrar árboles o mejorar las instalaciones portuarias.

Y esto, porque aunque no es correcto aumentar los gastos tratando de satisfacer a todos y a todo, tampoco existe una sola combinación posible de todas las actividades públicas que corresponda al uso óptimo de los escasos recursos. Si esta combinación mágica y única existiese, no es el Ministerio de Finanzas el que, por sí solo y en el secreto reducto de su oscura oficina, pudiera encontrarla. Es por eso que, felizmente, no le toca a él encontrarla, según lo establece la Constitución de la República.

Le toca a los representantes de la nación, a los parlamentarios en la Asamblea Nacional, escuchar los criterios técnicos, económicos y políticos que sustentan las diferentes alternativas para aprobar un proyecto equilibrado y sensato, con transparencia y con consenso. Si después de las discusiones, persisten fuertes contradicciones, se resolverán por votación. Para eso sirve la democracia representativa, que es "el peor de los sistemas", a excepción del autocratismo de los Ministros de Finanzas.

¿Con qué criterios?

Obviamente, para evaluar la asignación del gasto es necesario tomar en cuenta los criterios de los diferentes ministerios y entes públicos o para-públicos que luego ejecutarán el presupuesto. Y no existe ninguna razón válida por la que todos los ministerios y directores de entes públicos tengan que estar en total acuerdo con el Ministerio de Finanzas. Y aun cuando ya se hubiesen puesto de acuerdo entre ellos antes de enviar el proyecto de presupuesto a la Asamblea, no existe ninguna razón por la que los parlamentarios no deban conocer este acuerdo, para también aprobarlo.

Naturalmente, si el Ejecutivo teme que algunos ministros quieran aprovechar la oportunidad de defender un presupuesto diferente para su sector y de paso, mejorar su imagen política personal, se pueden producir fricciones. Algo de esto parece haber sucedido este mes cuando la Ministra de Salud, Marta Palacios comentó críticamente lo poco que se le asignaba a su ministerio en el presupuesto.

No reducir, asignar mejor

El Ejecutivo, en alianza con la Corte Suprema de Justicia, ha tratado de descalificar la intención del órgano legislativo de tomar cartas en el asunto del presupuesto, aunque no deberían preocuparle demasiado los cambios que los diputados puedan hacer, dada su costumbre de dejar aprobar un presupuesto y después ejecutar otro.

El pretexto que el Ejecutivo da públicamente para tratar de evadir la discusión del presupuesto con los legisladores es que el es el garante de llevar a cabo la política económica acordada con los organismos financieros internacionales y de velar por la ejecución de un presupuesto restrictivo, acorde con la meta global de reducción del aparato público. Pero este argumento no es tan así de sencillo.

En primer lugar, reducir el gasto público y aumentar la eficiencia del aparato estatal no va forzosamente a la par. Más que reducir se trata de asignar mejor. El problema radica en la misma forma en que se elabora en Nicaragua el presupuesto: simplemente se aumenta la ejecución del año anterior por un factor que toma en cuenta la inflación probable. Así, se inflan las partidas, anticipando las posibles reducciones a la hora del prorrateo global. Igual que una persona que quiere vender un carro y pide 10 mil para obtener 7 ¡sabiendo que vale 5! Lo correcto es hacer un presupuesto por programa: se definen metas precisas en cada programa, se evalúan sus costos unitarios y en consecuencia, se elabora el presupuesto. Aunque en ningún país de la región centroamericana se practique este método, es urgente considerarlo como elemento fundamental del ajuste estructural en lo que se refiere al sector público, y no seguir favoreciendo las inercias burocráticas que - al no saber cuánto cuesta lo que quieren realizar por no saber muy bien qué deben realizar - se limitan a ejecutar al máximo todo el presupuesto obtenido tras los regateos sólo para no ser castigados al año siguiente.

¿Sólo el Ejecutivo?

En segundo lugar, aun con todas estas limitaciones, la transparente discusión del presupuesto, entre los que lo elaboraron y los representantes de la nación, es indispensable para favorecer la búsqueda de consenso entre las fuerzas sociales y políticas. Dada la alta polarización existente en Nicaragua, este proceso es aún más necesario que en cualquier otro país. La disminución de la polarización social y política es tanto como la estabilización de la economía - o hasta más - un factor fundamental del crecimiento económico. Y esa despolarización debe ser una meta explícita del programa de ajuste estructural, a la vez que una de las claves de su éxito.

En tercer lugar - y es tal vez el más importante argumento - está la misma lógica institucional de la política económica. Si el Ejecutivo tuviera una capacidad tecnocrática infalible de predecir la economía y de conocer el impacto de sus acciones, no haría falta ninguna discusión. Es ésta la razón por la que los gobiernos autoritarios que pretenden dirigir totalmente la economía han puesto siempre en pie pesados aparatos de planificación, que luego tienen poco éxito.

Cuando el desconocimiento del gobierno es profundo y el margen de error en su política es elevado, más aún, cuando hay claras señales de que su comportamiento dista mucho de cumplir con las exigencias del programa de ajuste, existe una gran necesidad de que el gobierno dé espacios donde se discuta su acción y dé tiempos para que ésta se modifique con criterios claros, pluralistas, transparentes y consensuados.

¿Arreglos o principios?

En Nicaragua venimos contemplando a una clase política con actitudes totalmente contrarias a las que se podrían esperar de ella según estos principios. Se han colocado los arreglos por delante de los principios. Esto es lo que ha ocurrido también con las reformas a la Constitución. En el afán de modificar el régimen de dictadura constitucional permanente que hoy tenemos, se ha venido discutiendo, desde hace ya más de un año, un proyecto de reformas parciales a la Carta Magna de 1987. El carácter parcial de la reforma era una necesidad evidente. La otra fórmula, una Asamblea Constituyente, hubiera polarizado y paralizado aún más al país. Obviamente, los grupos políticos que piensan quedar a la cabeza del Ejecutivo después de las próximas elecciones tienen poco interés en empujar las reformas. Y cada vez menos, mientras más se acercan esos comicios.

Nicaragua necesita que se apruebe el proyecto de reformas, después de corregir sus posibles errores. Lo más importante sería preservar el principio de la separación de los poderes, sin pasar de la dictadura del Ejecutivo a la anarquía parlamentaria. Pero hay en esas reformas muchos otros temas que requieren de lucidez. En otro artículo de este mismo envío analizamos, por ejemplo, el posible problema jurídico que podría representar la formulación de un punto final a las confiscaciones. Como la gran mayoría de las propiedades redistribuidas por la reforma agraria no han sido legalmente inscritas, registradores quisquillosos o mal intencionados podrían ampararse en este nuevo artículo para detener el proceso de registro de la propiedad reformada, lo que sería dramático para el sector privado rural, que está tratando de consolidarse en beneficio de la economía del país. Está bien exigir que no se mezcle la piñata con la reforma agraria, pero tampoco hay que confundir la reforma agraria con una piñata...

El Ejecutivo muestra una disposición totalmente contraria al espíritu de los futuros cambios constitucionales y adopta una posición recalcitrante, negándose a discutir con la Asamblea Nacional sobre lo que considera su coto privado: el presupuesto del gobierno y en general, toda la política económica. El 7 de noviembre los ministros del gabinete económico llegaron al extremo de enviar a la Asamblea Nacional una carta en la que anunciaban a los legisladores que no comparecerían a informar o debatir sobre las partidas presupuestarias y les aconsejaban ocupar "mejor" el tiempo que hubiesen gastado en esa discusión trabajando en la ley para la pronta privatización de Telcor. Una grosería política increíble.

El 9 de noviembre, el Ministro de Finanzas trató de intimidar a los diputados diciendo que si no aprobaban la ley de privatización de TELCOR no habría siquiera presupuesto para 1995 porque de esa privatización dependen - según él - la mitad de los recursos externos. ¿Cuáles recursos externos? ¿Los 263 millones de córdobas que figuran en su proyecto de presupuesto o los 1,437 millones que aparecen en la proyección del propio FMI?

Diario "Barricada": métodos viejos

El FSLN que, por el respaldo con que cuenta todavía en un conjunto importante de la población nicaragüense y por la relativa solidez de su estructura partidaria tiene una cuota importante de responsabilidad en la reconciliación nacional, está dando señas de querer endurecer sus posiciones a la vez que, por razones tácticas de las tensiones Dirección Nacional-Bancada FSLN, se ve empujado a apoyar al Ejecutivo en su defensa de la actual dictadura constitucional.

El cambio en la dirección del periódico Barricada ha dado mucho que hablar. Obviamente, la recuperación, por parte de la dirigencia sandinista de este medio escrito deriva de su derecho como propietario del mismo. Aunque existan dudas y "lados oscuros" sobre los dueños jurídicos del periódico, es evidente para todos que el periódico pertenece a los que toman las decisiones respecto a él. No deja de ser cierto que los dueños están en su derecho y no hacen más que comportarse como legítimos patronos. Que no se distingan de los patronos de ideología opuesta ya no importa tanto, porque en el mundo en que vivimos esto ha dejado de ser una paradoja desde hace tiempo.

No se trata de un problema de propiedad ni tampoco de un caso de libertad de expresión. Para la nación en su conjunto, el problema sería, sobre todo la pérdida de un medio de comunicación pluralista que apoye la despolarización de la sociedad. Reemplazar el debate de las ideas por las afirmaciones categóricas y las acusaciones desproporcionadas y teñidas de insultos, llenar páginas con "opiniones" monocolores, en las que abundan epítetos y falta reflexión y análisis, no puede contribuir en nada a mejorar el clima político y social que vivimos. ¿Será todo esto un avance de lo que nos espera en vivo y a todo color en el período electoral?

En todo caso, la razón de fondo del cambio en Barricada hay que verla en la falta de una renovación profunda de la estructura del FSLN desde la época en que era partido-Estado, lo que propicia que resurjan viejos métodos al no saber como generar métodos nuevos y ante la "tentación" de bases desorientadas y por eso más fácilmente guiables con los métodos conocidos - los verticales y los propagandísticos - en los que encuentran un refugio en medio del desconsuelo que produce una economía en desastre y una sociedad en descomposición. Cuentan que Carlos Fonseca Amador dijo en una oportunidad que "al Frente Sandinista sólo lo puede destruir el Frente". Hoy, los dos sectores del Frente parecen ir por ese camino...

¿Y los liberales?

Los liberales, que tienen ya en La Tribuna un diario nacional al servicio de sus ideas y relativamente abierto al debate, no tienen un modelo alternativo que proponer y que suponga un programa de recambio en lo económico. Se limitan a apoyar las reformas constitucionales y a mantener una permanente crítica a las instituciones estatales, privilegiando el tema de la corrupción y usando un discurso populista genérico y lleno de vaguedades.

Esta actitud revela un problema de fondo, ligado de raíz a la filosofía liberal. Como doctrina política, el liberalismo nace de la defensa del individuo frente al Estado, que para ellos encarna la razón social todopoderosa. La defensa que del hombre hacen los liberales contra los sistemas sociales opresores y totalitarios ha sido un aporte valioso al bagaje político del hombre moderno. Pero, al mismo tiempo, las ideas liberales han servido de soporte filosófico a una doctrina económica que idealiza al individuo y lo supone lo suficientemente racional como para adoptar siempre la mejor de las estrategias.

La libertad individual

Sin duda, el individuo tiene esta capacidad. Pero ante este concepto teórico surgen dos cuestiones también teóricas y de peso. La primera es que no se puede demostrar que si todos los individuos hacen lo mismo - es decir, si se comportan racionalmente de acuerdo a su interés personal - de ello resultará necesariamente una situación que procure el máximo beneficio de todos. Existen muchos casos en que las acciones de un pequeño número de individuos resultan perniciosas para un número mucho mayor de afectados. Esto sucede, por ejemplo, cuando una empresa entierra sin precaución sustancias tóxicas para disminuir "racionalmente" sus costos de producción, perjudicando así la salud y hasta la vida de centenares o miles de otras personas. Recientemente se han descubierto acciones de esta clase en nuestro país.

La segunda cuestión es que los individuos ni están ni actúan solos. Se organizan en pequeños y poderosos grupos que tienen una gran capacidad de afectar las decisiones racionales de miles de otros individuos que, por diferentes razones, no tienen la capacidad de defenderse. Un ejemplo: cuando la fabricación de la leche está en manos de un pequeño número de empresas que tienen la capacidad de entenderse entre ellas para no bajar su margen de beneficio, estos individuos se imponen a miles de familias que, por la importancia de este alimento, no podrán defenderse y tendrán que comprar la leche casi a cualquier precio.

¿Qué sistema de salud?

Sin embargo, muchos se dejan engañar por el canto de las sirenas. Sin duda, resulta seductora la lógica de Milton Friedman al afirmar que cuando el patrón paga por el seguro médico de su empleado, éste se ve incentivado a gastar más, lo que hace que la salud sea cada vez más costosa para la sociedad y que un sistema de protección social tan caro se convierta en un freno para la rentabilidad de empresas que deben competir en condiciones cada vez más duras. Al final, si las empresas fracasan no hay producción de riqueza y termina desapareciendo el sistema de salud e incluso el empleo.

Es posible que los países desarrollados que se vieron obligados a dejar que sus empresas compitieran en mercados cada vez más internacionales y permitieron que sus capitales se desplazaran hacia países que no gozaban de sistemas de protección social, se vean ahora obligados a repensar cómo financiar sus propios sistemas de salud y de protección social, al no ser capaces de imponer a las clases ricas de estos países pobres un contrato social interno que permita financiar sistemas de salud similares a los que ellos gozan - aunque sí son capaces de imponerles el pago de una agobiante deuda externa -.

Salud: ¿privada o pública?

Pero esta situación no es comparable a la de países tan empobrecidos como Nicaragua, donde las grandes mayorías no generan los ahorros propios necesarios para financiar sistemas de salud y de seguridad social privados.

En un país donde los niveles de atención en salud son tan bajos que enfermedades tan normales como la diarrea o la malaria pueden transformarse en epidemias y afectar sensiblemente la capacidad de producción de las empresas, es necesario, por el bien de todos, que las instancias públicas que tienen envergadura para emprender una acción colectiva sean dotadas de medios para hacer frente a un problema tan trascendental.

Tanto en el caso del sistema de salud como en el de la educación una acción colectiva es evidentemente más beneficiosa que la privatización total de estos servicios. Los niveles de ingreso de la mayoría de la población no permitirían enfrentar los costos de estos servicios si fuesen privados. En definitiva, estos "servicios" no son para la sociedad un servicio sino una inversión.

Con un alto porcentaje de la población en una deficiente situación de salud o vulnerable a las epidemias y con un nivel muy bajo de educación básica y técnica, es ilusorio pensar en crecimiento económico, en absorción de capitales extranjeros y en mejoramiento de la productividad. Primeramente, se debe invertir en salud y en educación. Luego, cuando la prosperidad haya llegado a la mayoría de los hogares, siempre estarán éstos a tiempo de escoger entre una salud y una educación privada o pública.

Por ahora sólo pueden escoger entre la ignorancia o la educación pública, entre la enfermedad y la indigencia y la atención pública en salud. Pero a diferencia de lo que sucede con los bienes y servicios que consumimos, cuyo "deseo" depende de nuestro nivel de ingresos, los costos de la educación y la salud que necesitan todas las personas para ser funcionales en el sistema económico no dependen de su nivel de ingreso, sino de su edad y de su naturaleza. Dicen que hay "enfermedades de ricos", pero no porque los ricos sean más propensos a tenerlas sino porque los pobres mueren antes de llegar a padecerlas.

Telcor: privatización

La disyuntiva entre las ventajas relativas de la actividad privada y de la pública no se aplica por igual y con los mismos criterios a todos los aspectos de la economía. En otro de los debates candentes del momento, como es el de la privatización de TELCOR, también prevalecen las ideas preconcebidas y las afirmaciones ideológicas.

En el caso de TELCOR, la principal diferencia con los casos de la salud y educación estriba fundamentalmente en que en Nicaragua las telecomunicaciones públicas son una actividad rentable, aun en los niveles actuales. La empresa ha generado en los últimos 7 años 100 millones de dólares de beneficio bruto y ha invertido más de 97 millones. Y aunque es cierto que requirió de 35 millones de dólares de financiamiento externo e interno, es porque ha transferido de sus utilidades más de 33 millones de dólares al gobierno central.

No se puede aducir que la actividad de TELCOR provoca pérdidas en el presupuesto o que la empresa es responsable del déficit fiscal. El argumento es más sencillo: si queremos que las telecomunicaciones crezcan más rápidamente en el país, lo que se considera necesario para aumentar la productividad y la competitividad - ¿no la aumentarán más mejores niveles de educación y formación profesional? - y si no se pueden realizar estas inversiones suplementarias valiéndose del erario público, hay que permitir inversiones extranjeras. Hasta aquí todo es correcto. Pero, ¿por qué vender a bajo precio toda la inversión existente en lugar de vender nuevos derechos de explotación?

Telcor: lados oscuros

Más cuestionable aún es tratar de hacer creer a los diputados y a los ciudadanos que de esto depende la solución del problema de la propiedad. Como se explica en otro artículo de este envío, el problema de la propiedad no se limita al caso de los "injustamente" confiscados y mucho menos al de los que tienen más capacidad de defender sus intereses porque se sienten respaldados por sus amigos norteamericanos. Es la reversión de toda la reforma agraria lo que está en juego y lo que ya se está dando por la vía del mercado.

En estas condiciones, ¿por qué regalar 30 millones de dólares ? es el producto esperado de la venta del 40% de las acciones de TELCOR, lo que a todas luces es muy poco por una compañía que ha invertido casi 100 millones sólo en los últimos 7 años - a quienes no estamos seguros que los reinvertirán en la producción - ¿Por qué tanta prisa en esta venta, en vez de fortalecer la propiedad y el financiamiento de los miles de productores que, aunque no se sienten todavía seguros de su propiedad, no tienen ninguna intención de abandonar la actividad agrícola mientras logren aunque sea sobrevivir con ella?

En vez de plantear el debate parlamentario sobre la privatización de TELCOR a este nivel, el gobierno prefiere acusar a los diputados de no "colaborar con la patria" si no resuelven las trabas legales que tiene el proceso, camuflando con patriotería y "responsabilidad" ante el problema de la propiedad la voracidad de las compañías transnacionales que hoy están plenamente dedicadas a organizar la total dependencia de los países del Sur en materia de comunicación, construyendo las "autopistas informáticas" del futuro a través de todo nuestro continente.

Presupuesto: lados oscuros

Muchos son los lados oscuros del presupuesto. El secretismo con que se decide la política económica con los organismos financieros internacionales. La incapacidad de justificar muchos de sus aspectos y la incapacidad de defender, con criterios técnicos objetivos, el contenido de varios componentes del presupuesto, por falta de una programación objetiva, lo que obliga al gobierno a retener la mayor libertad posible sobre la "caja chica" o sobre los gastos "confidenciales". La consciente subvaluación de los ingresos reales y "ordinarios" esperados, para reservarse un gran margen en la ejecución.

Son muchas las piedras que el Ejecutivo pone en el camino de los legisladores para dificultar el cumplimiento de su misión. Y por si no bastara, rechaza abiertamente comparecer ante ellos. ¿Tal vez porque ya no se siente muy seguro de la consistencia de su propio equipo? ¿Qué hacer con el presupuesto? ¿Cuáles son los márgenes de maniobra que existen en realidad para mejorar el presupuesto antes de su aprobación? Y aún más de fondo: ¿qué sentido tiene modificar un presupuesto que de cualquier forma que se apruebe no será después ejecutado así?

¿Cómo aclarar la oscuridad?

Obviamente, si el presupuesto aparece todos los años con una sistemática sobre-ejecución en las mismas partidas, esto no sucede por imprevisión. El Ejecutivo tiene buenas razones para subvaluar el presupuesto que presenta y hace aprobar por la Asamblea. Dada esta realidad, es legítimo pensar que es sobre las partidas del presupuesto que, por la razón que sea, salen siempre más subvaluadas, sobre las que es más necesario pedir explicaciones y precisiones al Ejecutivo. Y es sobre estas partidas subvaluadas sobre las que tal vez resulta más factible obtener modificaciones y reasignaciones del gasto. Dicho de otra manera: antes de tratar de reasignar partidas en el gasto presupuestado, hay que conocer el verdadero presupuesto.

La subvaluación del presupuesto presentado a la Asamblea afecta tanto los ingresos como los gastos. Sistemáticamente, el Ejecutivo proyecta un ingreso en concepto de donaciones muy inferior al que luego recibe. La diferencia en años anteriores ha sido de hasta unos 100 millones de dólares. Esto no es un secreto para nadie y el mismo Ministerio de Finanzas lo reconoce en su informe final de cada año. ¿Una posible razón, entre otras, para subvaluar los ingresos? Esto permite entregarle a las universidades un 6% inferior al que constitucionalmente podrían exigir si se incluyera en el presupuesto la totalidad de los llamados "ingresos extraordinarios".

Lo que resulta más llamativo es que sean siempre las mismas las partidas del gasto que resultan subvaluadas en el presupuesto - o infladas en la ejecución, que es lo mismo -. Estas partidas son: el servicio de la deuda externa y las transferencias de capital, tanto al sector público como al sector privado.

Lo más oscuro: la deuda

En cuanto a la deuda, resulta sorprendente que no se pueda conocer de antemano y con cierta exactitud lo que el país va a pagar en concepto de intereses y de amortización de la deuda pública, monto que depende de los contratos y de las gestiones que se hacen para renegociarla, aunque lo que ha venido ocurriendo es que el Banco Central paga la deuda del gobierno y luego se la cobra sobre los créditos que le otorga. Aún así, resulta difícil creer que - dependiendo de los años - el gobierno pueda equivocarse ¡en 80 o en 120 millones de dólares!

De paso, hay que señalar una vez más lo abrumador del servicio de la deuda externa sobre nuestras finanzas públicas: 33% del gasto en 1993. Probablemente, 44% en 1994 y 42% en 1995. Bastaría una reducción del 14% del servicio de la deuda en 1994 para poder duplicar el salario de todos los maestros y trabajadores de la salud del país.

Otras partidas oscurecidas

En el caso de otras partidas subvaluadas, como las transferencias de capital, es obvio que una parte importante de estas transferencias puede ser disfrazada, exactamente por la misma razón por la que se disfrazan las donaciones. El 90% de las donaciones que llegan al gobierno central vienen atadas a proyectos públicos o no gubernamentales para realizar los cuales el gobierno central sólo es el intermediario. Aún así, queda un 10% "libre": unos 80 millones de córdobas.

Un estudio más detallado del renglón de las transferencias de capital no especificadas - las que no caben dentro de ninguno de estos renglones: acción social, indemnización, apoyo a privatización, ni siquiera en el de la llamada inversión por la paz - muestra en 1993 una subvaluación del orden de los 100 millones de córdobas. Nada indica que esta cifra sea inferior en el presupuesto de 1994.

¿No está aquí todo un terreno que debe ser explorado? ¿No estarán aquí los recursos para reasignar los gastos del presupuesto? Estarían siempre y cuando el Ministerio de Finanzas admitiera un presupuesto más real. Mientras, resulta cómodo argumentar que los legisladores no tienen derecho constitucional a modificar los techos del gasto. ¿acaso el Ejecutivo tiene la facultad de "sobre ejecutar" tanto su propio presupuesto?

¿Qué hacer con los fondos?

Una vez encontrada la forma para reasignar gastos en el presupuesto, la pregunta siguiente es qué uso darle a los fondos así liberados. Uno de los argumentos esgrimidos por el Ejecutivo, al oponerse a que la Asamblea intervenga en el gasto público, es que los diputados, buscando clientela política, inflarían ese gasto, lo que pondría en grave riesgo toda la economía nacional.

Por esto, los argumentos para la reasignación del gasto deben estar basados en el criterio de mejorar la eficiencia del sector público y deben buscar impactos positivos - o al menos no negativos - sobre los desequilibrios macroeconómicos: brecha comercial, brecha fiscal, inflación y empleo, recordando siempre que no existe ninguna medida de política económica que pueda mejorar simultáneamente estos cuatro indicadores, lo que implica que la política económica es - o debería ser - un conjunto de medidas cuyos efectos se compensan parcialmente unos a otros.

Este principio no impide que se haga una reasignación de gastos con el único objetivo de reparar una injusticia social. Y cuando las injusticias son muchas, se puede escoger entre las que pueden tener un mayor impacto sobre la oferta de bienes y servicios. Un ejemplo sería la disyuntiva entre aumentar los miserables salarios de los maestros y de los trabajadores de la salud o disminuir el enorme déficit de viviendas que desde hace años padece el país.

Unas primeras estimaciones macroeconómicas muestran que si se incrementara en 100 millones de córdobas la masa salarial de los maestros y de los trabajadores de la salud - representaría un aumento del 67% de sus salarios - reduciendo en esos 100 millones el gasto de bienes y servicios del resto del gobierno, el impacto sería ligeramente positivo en el PIB (+0.4%) y en consecuencia, sobre el empleo global. La medida no afectaría el IPC (índice de precios al consumidor) y hasta mejoraría un poco la brecha fiscal (más ingresos: 18 millones de córdobas), con un impacto casi insignificante en la brecha comercial externa (más importaciones: 4 millones de dólares).

¿Educación o salud?

Pero no basta esto para evaluar una decisión de este tipo. Es necesario tener en cuenta los impactos que tendría en la actividad de los maestros y los trabajadores de la salud. Aunque no se conocen estudios precisos sobre este tema en Nicaragua, juicios de expertos indican que, a diferencia de la educación, donde es posible esperar de un aumento global de los salarios de los docentes más y mejor productividad - porque la calidad de la docencia depende sobre todo de la motivación de los maestros -, en el caso del sistema de salud el problema es más complejo.

Lograr una mayor cobertura y una mejor calidad en los servicios de salud implica un crecimiento de todo el sistema -actualmente limitado por criterios estructurales - y no bastaría con aumentar los salarios de los trabajadores de la salud. Para dar una idea: la relación global en suministros de bienes y servicios no personales, es en la educación, de 20 centavos por cada córdoba de remuneración, mientras que en la salud esa relación es de 1 a 1. Los límites estructurales en el sistema de salud son varios. Entre otros, la relación que debe haber entre los salarios de los médicos y otros trabajadores. O el alto costo que hoy tienen los medicamentos por la proliferación de pequeños importadores.

Si los mismos 100 millones que se sacan del gasto de bienes y servicios del resto del gobierno - excluyendo salud y educación - fueran invertidos en construcción pública, el efecto macroeconómico sería ligeramente superior al caso anterior (+0.8% en el PIB). El efecto sobre la brecha fiscal sería igualmente positivo (+18 millones de córdobas), pero el efecto sobre la brecha comercial externa sería un poco más negativo (-6 millones de dólares). Esto, por los productos importados que requiere la actividad de la construcción.

No sólo criterios macro

En todo caso, el criterio para la comparación de las diferentes alternativas no puede ser exclusivamente macroeconómico. Los desequilibrios macroeconómicos son solamente unos indicadores que hay que tomar en cuenta, pero no son fetiches. Los criterios llamados "de oferta sectorial" - en este caso serían la satisfacción de necesidades básicas de salud y educación o de vivienda - son igualmente importantes. Y, al menos en el mediano plazo, deben ser buscados simultáneamente.

Si agregáramos el criterio de la sostenibilidad, la inversión en vivienda podría considerarse como prioritaria, por los efectos indirectos duraderos que tiene sobre el producto nacional, al generar una demanda adicional de bienes duraderos para los hogares, que necesariamente no tienen que ser todos importados. Depende del tipo de casas y del sector de hogares que se vaya a beneficiar con una política de fomento de viviendas.

Criterios menos "científicos"

Obviamente, mostrar los diferentes criterios a tener en cuenta al asignar el gasto fiscal es sólo un ejemplo de los múltiples caminos por los que se puede abordar un problema económico. Lo que importa recalcar es la necesidad imperiosa de transparencia que requieren las discusiones de esta naturaleza para orientar las decisiones sobre la base de una jerarquía de criterios clara y aprobada por la mayoría.

Puede haber otros criterios que terminen imponiéndose. La cámara de empresarios de la construcción podría tener muchos amigos entre los diputados. O sería el sindicato de los maestros el que manejaría esos vínculos. Pero aún en estos casos y a pesar de todo, existiría más transparencia de criterios en la discusión que la oscuridad que predomina cuando es sólo el cónclave de los ministros el que decide. Mayor la oscurana, si el Ministro de la Construcción es también el propietario de una gran empresa constructora y si los mecanismos de licitación, a la hora de hacer los proyectos, no son transparentes, como suele suceder en tantas partes del mundo...

Naturalmente, no todas las materias de política económica pueden ser discutidas por los legisladores en la Asamblea. En el transcurso del año, surgen permanentemente problemas sobre los que el gabinete económico tiene que tomar decisiones acertadas para el bien de la nación. En las últimas semanas surgieron dos de estos casos - casi de escuela - en los que el actuar del gobierno no ha estado, desgraciadamente, a la altura de su misión. Uno, el caso del precio de la leche. El otro, los problemas del BANADES, que desembocaron en el cierre de varias sucursales de este banco estatal.

El precio de la leche

En el caso del precio de la leche - que pasó de valer 3 córdobas el litro a 3.75 - entraron en choque varios intereses. Los productores obtienen rendimientos muy bajos y, a menos que tengan grandes cantidades de ganado, sus ganancias no les permiten invertir en mejorar su producción y así aumentar sus rendimientos. Para los hogares, la leche es un producto de primera necesidad y están dispuestos a pagarla casi a cualquier precio, reduciendo el consumo de otros productos también necesarios.

El acopio, la pasteurización y la distribución mayorista de la leche la realizan 3 empresas que, por la situación de casi monopolio en que se encuentran, tienen como es natural, márgenes de utilidad muy altos, hasta del 80%. Pero, siguiendo la tradición productiva del sector empresarial oligopólico de Nicaragua, como estas empresas no han seguido la actitud correcta de reinvertir permanentemente sus ganancias, se encuentran ahora frente a la disyuntiva de subir el precio de la leche o hacer grandes inversiones que les permitan ofrecer la leche a un precio más favorable sin tener que reducir sus utilidades.

La situación es complicada. El gobierno no puede actuar directamente fijando el precio - aunque la ley todavía se lo permite - porque estaría en contradicción con los acuerdos centroamericanos de libre comercio. Si lo hiciera, sólo contribuiría a crear desabastecimiento, pues las plantas procesadoras reducirían el precio que pagan a los productores. Los consumidores no tienen ningún medio de presión. Pareciera que no hay otro camino que el de dejar actuar a la absurda lógica del "libre" mercado, aunque, como lo demuestra la vida, éste siempre termina favoreciendo los intereses monopólicos.

¿Medida desesperada?

Habría otra solución, que beneficiaría a la mayoría, siempre y cuando fuese temporal: utilizar las donaciones de leche en polvo para forzar a bajar el precio de la leche a los consumidores, compensando esto con una política de incentivos a los productores: no a sus ganancias pero sí a la reinversión que hagan de sus ganancias a mediano plazo.

¿Será que el gobierno no tiene capacidad - o voluntad - de afectar a los monopolios? Realmente, existen márgenes de maniobra. Lo que no hay que hacer es desacreditar una vez más el fundamento del erario público - es decir, los impuestos - tomando una medida desesperada, falsamente populista y cortoplacista, como es la de ofrecer exonerar de impuestos a los procesadores de leche a cambio de que no trasladen al consumidor todo el aumento del precio que pagan al productor. Con una exoneración así, ganan los consumidores de leche. Pero no se nos dice de qué forma compensarán esta exoneración en el presupuesto. ¿Con otro impuesto? ¿A los mismos consumidores? ¿Con menores servicios públicos? A veces, dada la importancia de algunos temas, el Ejecutivo no sólo no debería tener la facultad de emitir nuevos impuestos sin acordarlos con la Asamblea Nacional, sino que tampoco debería tener la facultad unilateral de ofrecer exoneraciones.

La crisis del BANADES

El otro tema, el del cierre de las sucursales del BANADES, revela también la debilidad del gobierno. Está suficientemente demostrado que la principal responsabilidad en las dificultades económicas de este banco la tiene la recuperación de la cartera en mora de los grandes productores y de las cooperativas. Y aunque no se pueden exagerar los lamentos por la reducción de las actividades de este "banco de desarrollo" - que ni es de desarrollo ni es casi banco, porque ha prestado masivamente a grandes productores con criterios de relaciones de amistad, mezclados con criterios políticos -, está muy claro que no es reduciendo costos operativos como se va a resolver el problema de fondo.

Irse por lo más fácil, cerrando sucursales rurales, sólo afectará a los productores que no tienen vehículo para viajar hasta sucursales más lejanas, donde, por la concentración de la cartera, tendrán que competir con productores más grandes. Dada la preferencia que este banco ha mostrado por los productores más grandes - porque así reducen costos bancarios, lo que prueba que no es una institución de fomento -, es obvio que los cierres sólo perjudicarán aún más a los ya perjudicados pequeños productores y no resolverá nada a mediano plazo.

La misión del FMI que visitó Nicaragua en octubre insistió en que no se había cumplido el previsto "plan de movilidad laboral", que implicaba "liberar" a unos 7 mil empleados del sector público en 1994, de un total de 13,500 previstos para el período del ESAF (1994-96). Cuando llegaron los del FMI, apenas 2 mil se habían acogido voluntariamente al plan. En los sueños de los burócratas, la disminución de empleados públicos significa menor gasto publico y así, más disponibilidad para financiar al sector privado. Así se lee en las ecuaciones de sus libros de economía. Pero a la vez, los burócratas reducen la capacidad del único banco de cobertura nacional que tiene aún cierta capacidad de intermediar fondos hacia los productores agrícolas. ¿Cómo imaginar que la reducción del empleo de funcionarios se traduzca en más empleo agrícola? ¿Por arte de magia?

Dos pesos y dos medidas

En realidad, el gobierno usa dos pesos y dos medidas al aplicar su política económica. Pareciera que quiere darle la razón a toda costa a los más extremistas neoliberales, que llenan los pasillos de los organismos financieros internacionales. Uno de ellos, el ex-presidente del Banco Central de Chile. La Tribuna del 9 de noviembre reprodujo un artículo suyo, en el que califica los impuestos como un "asalto a mano armada".

Los Estados son ineficientes cuando a los más poderosos intereses económicos de una nación les conviene que lo sean. No hay ninguna razón - y todos los estudios realizados hasta ahora sobre el tema no han podido contradecirlo - para que la producción estatal de servicios sociales o la construcción de obras de interés público o la gestión de reservas alimentarias para regular los altibajos del mercado sean más eficientes cuando están en manos de empresas privadas.

Los que, como este autor, cometen el error de confundir la administración con el patrimonio, no cometen realmente un error: saben a qué intereses sirven. El que las escuelas sean privadas no impide hacer transferencias del erario público para ofrecer un servicio de calidad a un número de alumnos compatible con sus instalaciones. De lo contrario, en los países pobres - los países con una alta concentración de la riqueza - no habría más escuelas que para los ricos, que terminarían prefiriendo pagar tutores individuales a sus hijos. Al final, hasta podría suprimirse el concepto de escuela.

El que el patrimonio de una actividad sea de carácter público - por ejemplo, el mantenimiento de carreteras - no implica que no se puedan aplicar criterios de administración privada para medir su eficiencia y pagar a los ingenieros, en función de la durabilidad de las obras efectuadas o de cualquier otro criterio que se quiera escoger. Jamás las carreteras tendrán un precio de mercado justo que mida su valor para todos los usuarios, pero es bueno que todos tengan derecho a usarlas, aún los que no puedan pagarlas. ¿O acaso le convendría a las empresas privadas que sus empleados que no podrían pagar por el uso de las vías de comunicación - llegasen a su trabajo por veredas, cansados y harapientos?.

¿La tumba del gobierno?

La liturgia de los neoliberales no resiste a una reflexión sensata y desapasionada. Ciertamente, el Estado debe mejorar mucho para no ofrecer flancos débiles a sus enemigos. Tiene una gran ventaja: sólo él puede realizar la conducción global de la economía regulando las aberraciones del mercado, racional y eficientemente.

Para hacerlo necesita transparencia en sus procesos de información y de decisión. Necesita preocuparse por la formación de sus cuadros técnico-administrativos. Debe tener una carrera de Servicio Civil idónea y con un adecuado pensum de formación académica y cívica. Y debe propiciar que en los espacios propiamente políticos - las decisiones económicas importantes - esté siempre presente el debate y el consenso, para fortalecer las reglas democráticas. Si no lo hace así, seguirá cavando su propia y oscura tumba.

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