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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 185 | Agosto 1997
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Nicaragua

Política forestal: el tiro por la culata

Cada año desaparecen del mapa de Nicaragua 150 mil hectáreas de bosques. ¿Es adecuada la política forestal para detener este desastre? Hasta hoy, las prohibiciones y la educación ambiental no están dando los resultados deseados.

Túpac Barahona

Ustedes vienen a proponerme que siembre árboles. Está bien. Pero ¿de qué me sirve esforzarme en esto de arbonizar, si más tarde, cuando los palos sean grandes y necesite la leña y la madera, MARENA no me va a dejar cortarlos?". Esto fue lo que le planteó Pedro Ruiz, pequeño productor del sur de Masaya, a los técnicos de una ONG que llegaron a su comunidad con un programa de reforestación. Otros vecinos del lugar afirman que en ocasiones se sienten "ladrones de sí mismos", pues se ven obligados a cortar árboles de su propia finca a escondidas de las autoridades, para obtener la madera que les hace falta para reparar sus casas o sus equipos de trabajo.

Abundantes testimonios de este tipo ponen en evidencia una contradicción central de la política forestal en Nicaragua. El Estado y otras instancias que operan a nivel local establecen normas y mecanismos coercitivos para impedir a toda costa la deforestación. Paradójicamente, provocan un efecto totalmente contrario al esperado. La gente encuentra siempre la forma de transgredir silenciosamente las normas. Y las prohibiciones categóricas desmotivan a quienes cuidan un árbol hoy con la esperanza de aprovecharlo mañana. Así, el tiro sale por la culata.

El mundo al revés: elegir el desperdicio

El sesgo prohibitivo de la actual política forestal provoca que amplios segmentos del mercado de la madera y de la leña se desarrollen en la ilegalidad. Aunque vivan cerca de las ciudades y de los aserraderos, los campesinos prefieren tumbar y aserrar sus árboles con motosierras. Por cada dos tablas que asierran de esta manera pierden una, que la gruesa cadena de la motosierra convierte en aserrín. Además, por muy buen pulso que tenga el motosierrista, la línea de la tabla queda torcida, más torcida aún que la política forestal.

La calidad del aserrado en los aserraderos es muy superior. Las láminas de las sierras desperdician un mínimo de madera y producen tablas parejas. Además, mientras en el aserradero la "pulgada" de madera aserrada cuesta unos 20 centavos de córdoba, un motosierrista puede cobrar más de 50 centavos, según precios de los alrededores de Masaya. ¿Por qué los campesinos que tienen árboles en sus fincas prefieren pagar más caro por un servicio que desperdicia su madera? Porque sacar un permiso del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA), al que están vinculados los aserraderos, es una odisea burocrática. De esta manera, las normas de aprovechamiento forestal vigentes, aparentemente racionales, crean un mundo que funciona al revés, donde resulta preferible el desperdicio.

Los artesanos del barrio de Monimbó que elaboran pequeñas piezas ornamentales de madera, no encuentran en los aserraderos la materia prima que necesitan: madera de colores y vetas vistosas, como el mora, el ñámbar y el granadillo. Estas especies son relativamente escasas y por esto, la normativa oficial para su aprovechamiento es mucho más severa y restringida. ¿Dónde se abastecen entonces los artesanos? Muchos van al mercado de Masaya a escudriñar en los tramos en donde se vende leña. Entre los pilones de manojos y rajas es posible encontrar algún buen pedazo de mora para darle forma en los tornos. Obviamente, la madera rajada para ser vendida como leña no se adecúa perfectamente a los requerimientos artesanales, pero no hay otro camino. Otro ejemplo de desperdicio irracional.

Un árbol cortado legalmente y diez cortados ilegalmente

El caso de la madera de ñámbar es muy especial. El ñámbar se considera una especie en extinción y su explotación está completamente vedada. Sin embargo, en el mercado de Masaya nunca faltan las artesanías de ñámbar. Es otra madera que no pasa por los aserraderos. Como los artesanos no necesitan tablas aserradas para elaborar sus pequeñas artesanías, los comerciantes de madera provenientes de Ochomogo y Rivas les traen pequeñas piezas rollizas de media a una vara de largo, y las distribuyen directamente en los talleres artesanales después de sortear los controles de la policía y del MARENA. Por tratarse de un tipo de comercio particularmente ilegal, el ñámbar se convierte en la madera más cara del país: el artesano paga más de 4 córdobas por la pulgada. Los consumidores pagan después los costos adicionales de la ilegalidad.

Los beneficiados con el incremento en el precio de los productos de madera no son los campesinos que venden los árboles de sus fincas. Son los comerciantes de madera, que inflan los precios para compensar los riesgos de este negocio clandestino. Son ellos quienes captan las mayores ganancias de la venta de madera.

El funcionamiento ilegal del comercio de leña y madera vuelve más complicado el sistema de explotación de los recursos, pero no lo detiene. Los volúmenes extraídos de leña y de madera aumentan año con año. Según testimonios de empleados de una delegación local del MARENA, por cada árbol cortado y procesado legalmente, hay por lo menos diez que lo son ilegalmente. Las principales consecuencias de este desarrollo ilegal del mercado son el desperdicio en el procesamiento de la madera y el incremento de los costos del producto a lo largo de la cadena comercial. Mientras esto siga así, el sector forestal nicaragüense tiene pocas oportunidades de insertarse de forma competitiva y viable en el mercado internacional.

Madeja de prohibiciones y corrupciones

Una escena común en las principales vías de acceso a Managua: un camión repleto de leña llega a la capital, listo para recorrer pulperías, casas y barrios distribuyendo su mercancía. La policía detiene el camión, solicita el permiso de transporte de leña. El conductor tiene un permiso vencido quizá hasta falsificado , con el que ha estado sacando leña por más de un mes. Hay problemas, los tres mil manojos de leña que lleva pueden ser confiscados y el transportista tendrá que pagar además una multa considerable. Pero no hay problema que no tenga solución. 40 pesos ablandan la intransigencia del policía y el camionero llega sin una astilla de menos a su destino.

Con este procedimiento, los comerciantes de leña obtienen sus modestos ingresos y los servidores del orden público remiendan sus escasos salarios. Se forma así una extensa red de pequeñas corruptelas que se multiplican y penetran todo el sistema, desde los policías que inspeccionan los camiones en las carreteras, pasando por los delegados locales del MARENA que emiten más permisos de la cuenta y subvaloran los volúmenes extraídos, hasta llegar a las cúpulas gubernamentales.

Es ampliamente conocida la vulnerabilidad a la corrupción que tienen las estructuras del MARENA y sus sistemas de control. Cada cierto tiempo el ciclo puede coincidir con los cambios de gobierno este ministerio siente la necesidad de legitimarse, de limpiar su imagen, de presentar una cara honesta y de apego a la ley. Se siente llamado a mostrar mano dura y a aplicar las normas en todo su rigor para combatir a los "depredadores del medio ambiente". Los requisitos para poder extraer leña y madera se tornan más estrictos y los procedimientos se vuelven más complicados. Se pide a los dueños de parcelas arborizadas que presenten un costoso "plan de manejo" de sus áreas forestales, avalado por un técnico forestal, donde se especifiquen las actividades de reposición del recurso. Se elabora papelería a prueba de falsificaciones para los permisos de aprovechamiento y transporte de madera. Se remueve al personal corrupto. Se montan operativos de inspección en carreteras y aserraderos, se decomisa la madera ilegal. El aparato estatal lucha por sacudirse la corrupción y mejorar sus sistemas de control.

Pero ¿hubiera llegado tan lejos Al Capone y sus gangsters si no se hubiera instaurado la Ley Seca? La estrategia de incrementar cada vez más la capacidad y la calidad de los controles no resuelve el problema de fondo. Tanto en el licor como en la madera, las prohibiciones engendran cantidad y calidad de mecanismos para ser violadas. Mientras más rígidas se vuelven las normas, más posibilidades hay de corromper a quienes las administran para torcer la ley y acomodarla a la realidad. La corrupción no es en sí misma el problema, es tan sólo un eslabón de un círculo vicioso. Quienes formulan la política forestal tienen el desafío de encontrar el modo de desanudar esa madeja de prohibiciones conflictos corrupciones.

Un mapa no es el territorio

"Ordenamiento Territorial" es la palabra mágica de los diseñadores de políticas de conservación de los recursos naturales. Esto significa que se puede tomar un mapa y dibujar en él el uso ideal que corresponde a cada espacio específico, de modo que el territorio quede "ordenado". Hay terrenos con "vocación" forestal: en ellos sólo pueden existir bosques. Los valles y planicies están predestinados para la agricultura y la ganadería. En el mapa se proyectan las carreteras y los caminos, las vías férreas y los puertos. Se definen las "áreas protegidas", que deben dedicarse exclusivamente a la conservación de los recursos. En el mapa queda plasmado un equilibrio perfecto entre las actividades humanas y la conservación de la naturaleza.

Pero el tiro comienza a salir otra vez por la culata cuando el sueño dibujado en el mapa no coincide con la realidad del territorio. Donde se supone que debe permanecer la cobertura forestal avanza la frontera agrícola. En las laderas de los cerros con fuertes pendientes, que los planificadores del ordenamiento decretaron inservibles para los cultivos, los campesinos siembran maíz con espeques. El tendido ferroviario, en vez de ampliar su cobertura, tal y como se había previsto, desaparece por completo en virtud de decisiones gubernamentales. Y las áreas protegidas se convierten en tierras de nadie donde multitud de actores compiten por utilizar los recursos sin ninguna regulación que permita manejar los conflictos que se producen entre ellos.

¿Cómo explicar la brecha entre el ideal del ordenamiento del territorio y la geografía humana real? Afortunadamente, el uso de los espacios no puede determinarse por un decreto unilateral de los funcionarios estatales. Debe nacer de un juego donde participen muchos jugadores, cada uno con sus propias fuerzas e intereses. La delegación del MARENA echará mano de su escaso personal y recursos para tratar de contener la deforestación indiscriminada, un grupo ambientalista gestionará un proyecto de turismo ecológico, los madereros buscarán las mejores especies de árboles, los agricultores necesitarán espacios para sus siembras, los picadores de leña llegarán como hormigas con hachas y machetes para recolectar el combustible más utilizado en la cocina nicaragüense... El resultado será una geografía dinámica donde cada actor moldea una pequeña parte.

Los planes de conservación serían más realistas y fructíferos si los funcionarios estatales, en vez de querer "ordenar el territorio", se propusieran "negociar el territorio". En vez de dibujar mapas de "vocación de los suelos", ¿por qué no levantar tableros de ajedrez para múltiples jugadores?

Areas protegidas: caben los humanos

En la entrada de la carretera que baja a la Laguna de Apoyo, entre Masaya y Granada, hay un letrero en el que se lee: "AREA PROTEGIDA.. Prohibida la explotación de plantas, animales y demás recursos naturales". La normativa sobre las áreas protegidas establece que las actividades productivas deben reducirse al mínimo en estos lugares y que todos los esfuerzos deben orientarse a la conservación del medio natural. Difícilmente caben aquí los humanos.

En la parte sur de la laguna se encuentran todavía importantes áreas de bosque natural. Una parte de ellas unas 200 manzanas de tierra pertenecen a la cooperativa Juan José Quesada, asignada por la reforma agraria de los años 80 a una docena de familias que viven en el pueblo de San Juan de Oriente y que van regularmente a trabajar a la cooperativa. Sin embargo, como las faldas de la laguna se consideran áreas protegidas, corresponde a la delegación del MARENA en Masaya regular el acceso a estas tierras con el fin de aprovechar sus recursos naturales.

En los lugares donde la cubierta arbórea no es muy cerrada, las familias que integran la cooperativa se han repartido dos manzanas de tierra cada una para establecer parcelas de cultivo. También manejan colectivamente unas 15 cabezas de ganado, su principal actividad productiva en estas tierras. El resto del área más de la mitad de la propiedad es un bosque que se ha venido regenerando gracias al cuidado y protección que le dan los socios, con la intención de obtener beneficios más adelante.

Los socios están interesados en levantar casas en sus parcelas para tener una presencia más estable en sus tierras. Pero, para construirlas, necesitan derribar algunos árboles maduros, de donde saldrán los pilares y las vigas que sostendrán los techos de las casas. También quieren aumentar la cantidad de animales que manejan, para lo que necesitan cierto capital de inversión, y ven en la venta de madera y leña una forma de financiarse este proyecto. Con estos objetivos en mente, los cooperativistas se acercaron al MARENA para ver la posibilidad de que se les permitiera aprovechar los árboles de sus tierras, con el compromiso de irlos reponiendo simultáneamente.

La solicitud inició un largo y no aún concluido proceso de negociación entre las dos partes. Al principio, el MARENA se atrincheró en una posición de rotundo rechazo. Argumentaba que las actividades agrícolas y ganaderas que querían desarrollar los socios eran el germen de la destrucción del bosque. La expansión del área humanizada se iría comiendo poco a poco el área de bosque natural. En algún momento, el MARENA llegó a barajar la propuesta de un "trueque" con este puñado de familias: abandonarían las faldas de la laguna a cambio de una cantidad de tierra de equivalente valor en una zona que no fuera área protegida. Los socios de la cooperativa le daban vuelta a los argumentos ministeriales: era la presencia de ellos la que garantizaba el cuidado y mantenimiento del bosque. Si ellos se retiraban, el área quedaría abierta a cualquiera. La gente de las comarcas vecinas entrarían como hormigas a cortar indiscriminadamente leña. Otros ganaderos meterían sus animales y las quemas provocadas por los agricultores circundantes podrían extenderse hasta el bosque. Así, el trabajo de varios años habría sido en vano.

La mediación de otras instancias locales ayudó a distensionar la negociación. Finalmente, los delegados del MARENA accedieron a permitir el aprovechamiento de una mínima cantidad de árboles, aunque por debajo de la que solicitó la cooperativa. También se discutió la introducción de una variedad de cultivos alternativos, que ocuparan poco espacio y no pusieran en peligro el bosque. La solución no fue lo que cada una de las partes hubiera querido, pero fue una señal de que quizá, por qué no, también en las áreas protegidas hay lugar para los seres humanos.

¿Cómo hacer un traje a la medida?

Las políticas del gobierno se caracterizan por ser homogéneas y por aplicarse a escala nacional. Una disposición ministerial definida a nivel central repercute tanto en Cosigüina como en San Juan del Norte, en el Cabo Gracias a Dios o en Sapoá. Pero esta su fuerza unificadora es también su debilidad. Porque, como dice el dicho, no todos los dedos de la mano son iguales.

La planicie que se extiende entre Masaya y Tisma no ofrece muchos obstáculos a la vista. Si nos situamos en un punto mínimamente elevado de los alrededores de Masaya podremos ver a lo lejos, sin demasiada dificultad, la laguna o "charco" de Tisma. Lo que sí resulta difícil es identificar muchos árboles entre un punto y otro. Se trata de una zona que vivió el boom del algodón en los años 50, cuyas ondas se expandieron hasta mediados de los 80. Durante los 80 también se promovió allí y en las grandes haciendas y cooperativas controladas por el Estado un extenso monocultivo de maíz y de sorgo. La acción combinada de estas fuerzas limpió el paisaje de las que fueron frondosas "montañas".

Si nos movemos hacia el sudoeste de Masaya, en dirección a Catarina y a la Meseta de Los Pueblos, donde predomina el minifundio campesino, caminamos rodeados de un bosque artificial de árboles frutales y maderables de toda especie que, a medida que subimos en altura, se va combinando con los cafetales de la región. Distintos factores desarrollaron diferentes dinámicas en estas dos zonas. Al norte hubo desarborización, al sur arborización. Pero, dentro de la despalada planicie del norte encontramos fincas arborizadas que pringan el paisaje de verde. Y al sur, la extensa cobertura forestal también tiene sus pelados vacíos de árboles.

¿Cabe aplicar políticas homogéneas a situaciones tan diversas? Las políticas prohibitivas de nivel nacional pueden producir dañinos efectos a nivel local. Los productores que han cuidado los árboles pueden verse desmotivados para seguirlos cuidando, y la gente que tiene sus tierras peladas no sentirse suficientemente motivada para arborizarlas. ¿Cómo diseñar un traje a la medida de la realidad?

Comisiones locales: ¿quién manda ahí?

La concentración de las decisiones en los vértices más altos de las estructuras institucionales lima las diferencias y tiende a generar normas homogéneas donde los justos pagan por los pecadores. La creación de reglas heterogéneas sólo puede darse en el marco de instancias locales donde las decisiones se tomen de forma compartida y con la participación de todos.

En esta línea, el MARENA impulsó durante los últimos años la conformación de Comisiones Ecológicas o Comisiones Ambientales a nivel municipal, con el fin de abrir espacios de discusión a nivel local. En muchos casos, sin embargo, la mayoría de representantes en las comisiones la tienen el propio MARENA, la Alcaldía y otras organizaciones que promueven acciones ambientalistas. Poca presencia efectiva tienen los madereros, los ganaderos, los picadores y comerciantes de leña y otros actores, cuyos intereses no están centrados en conservar los recursos naturales, sino en utilizarlos. Generalmente, los ambientalistas se apropian de estas comisiones y las convierten en un medio para legitimar sus intereses e imponer su voluntad a los demás. Está en pie el reto de construir los espacios locales que permitan dinámicas de negociación más equilibradas.

Reforestación: ¿un fin en sí mismo?

En la otra cara de la moneda, la política forestal no prohibe. Promueve la reforestación. No busca sólo cuidar los bosques que van quedando sino crear nuevas áreas forestales donde no las hay. Si conservar los bosques naturales es un fin bueno, la reforestación es también un objetivo naturalmente bueno.

El problema es que se mira como un fin en sí mismo hoy, cuando de la destrucción de los recursos forestales se ha hecho una cuestión ética, de conciencia. En consecuencia, uno de los principales métodos que utiliza el Estado y las ONGs para promover la reforestación es la "educación ambiental". Con la educación se busca concientizar sobre las bondades de sembrar árboles y sobre la importancia de conservar éstos y otros recursos naturales. Para educar se organizan "brigadas ecológicas" de estudiantes, que se encargan de reforestar parques, calles y escuelas y que anuncian a los demás la buena nueva de la reforestación.

La gente común y corriente no capta a qué se debe la adoración compulsiva por los árboles. Ven en los árboles un medio que les provee de múltiples beneficios. De ellos, el campesino obtiene los horcones y las soleras de su casa, construye sus carretas y sus equipos de trabajo. Las mujeres de los barrios necesitan a diario leña para cocinar. Los madereros ven en los árboles la fuente de sus ganancias. La gente común ve los árboles a su servicio y no al revés.

Breve historia de un vivero "comunal"

Otra forma típica de organizar la reforestación es la formación de "viveros comunales". En la Planicie de Masaya, el MARENA promovió una serie de viveros de este tipo durante estos años. En la comarca de San Ramón, un promotor del MARENA asumió la misión de preparar un vivero de 70 mil plantitas con "la participación de la comunidad". Chepe Ruiz, un parcelero beneficiado por la reforma agraria, ofreció un pequeño espacio en su tierra para la realización del vivero que, teóricamente, sería levantado con el trabajo de todas las familias interesadas. El MARENA se encargaría de facilitar bolsas de polietileno, semillas y otros materiales.

Por varias razones, en la práctica el trabajo planificado no resultó. La dificultad para organizar el trabajo bajo un sistema rotativo donde participaran todos los socios, así como la indefinición de cuáles y cuántas plantitas tendrían derecho a llevarse los que participaran, desmotivó a los "interesados" para invertir tiempo en el vivero. La meta de producción prevista 70 mil plantitas excedía la capacidad local de absorción, que estimamos en unos 30 mil arbolitos. Las especies forestales a producir no siempre coincidían con las preferencias de la gente. Y el MARENA, por problemas financieros, no fue capaz de suministrar todos los materiales prometidos.

Al final, el MARENA optó por pagar un salario a Chepe Ruiz para que se hiciera cargo de los trabajos del "vivero comunal". Sin embargo, por sus problemas financieros, el MARENA no pudo suministrar todas las bolsas y semillas programadas, ni tampoco pudo seguir sosteniendo el salario del técnico forestal encargado de promover el vivero, que no volvió a aparecer por la comunidad. Resultado final: Chepe Ruiz logró producir por su propia cuenta unas 3 mil plantitas el 4% de lo programado , que sembró en su propia tierra y regaló a algunas personas allegadas.

¿Qué había pasado? El MARENA consideraba que la comunidad se apropiaría automáticamente de la reforestación, con la convicción de que es un proyecto que beneficia a todos. Pero, en la realidad, ni la reforestación interesa a todos por igual ni la "comunidad" funciona como tal, pues las familias y los grupos que la componen tienen sus propios intereses y formas de organizase para trabajar.

FONDOSILVA: orden y esquematismo

El MARENA también ha promovido la reforestación a través del FONDOSILVA, un fondo de subsidios para la silvicultura y el manejo de bosques a nivel nacional, creado en 1993 con el apoyo de la cooperación sueca. Por medio del FONDOSILVA , el Estado paga cierta cantidad de dinero a los productores del campo que reforestan. En teoría, el subsidio cubre el 70% de los costos materiales y de mano de obra de la reforestación.

El FONDOSILVA se ha concentrado en financiar plantaciones forestales alineadas, donde los tiernos árboles parecen un ejército de soldaditos, en fila sobre surcos cuadriculados. Otras formas de arborización menos "ordenadas" que la gente desarrolla por su cuenta los famosos sistemas agroforestales no tienen cabida en este programa. Es común que los beneficiarios de los subsidios desvíen el dinero para otros usos descuidando el desarrollo de las plantaciones forestales. El FONDOSILVA se ha concentrado en un reducido número de beneficiarios unas mil hectáreas en todo el país , sin poder expandirse masivamente entre los campesinos. La visión estatal y de algunas ONGs de una reforestación esquemática y concebida como un fin en sí mismo, ha impedido que la gente, que de hecho realiza muchas prácticas espontáneas de arborización, se apropie de estos programas.

De la coerción a la motivación

La actual política forestal pone un marcado énfasis en la coerción y en la concientización como medios para orientar el comportamiento de la población hacia el cuido de los recursos forestales. Pero en la mayoría de los casos el tiro sale por la culata. A pesar de experiencias y evidencias en este sentido, el Estado se empeña en seguir disparando así, incrementa controles y prohibiciones y extiende las campañas de educación ambiental.

¿No habría que enfrentar el problema desde otro ángulo? Un campesino de la planicie de Masaya le dijo a un inspector del MARENA que lo agarró "con las manos en la masa" cortando un árbol: "Está bien que me pongás la multa por haber cortado este palo. Pero ahora yo quiero que me digás cuánto me vas a pagar por todos los nuevos arbolitos que he sembrado en mi finca con tanto esfuerzo".

La política forestal tendría más posibilidades de ser efectiva si se basara menos en la coerción y se preocupara más por despertar las motivaciones latentes en los distintos actores sociales que están vinculados al recurso forestal. Motivaciones que no se basan en abstractos discursos ecológicos sobre la conservación de la naturaleza.

Los madereros aspiran a ganar más. Debe apoyarse la transformación de la cadena de procesamiento y comercialización de la madera desde el árbol en pie hasta el mueble terminado, para volverla más eficiente. Los campesinos necesitan capitalizar sus economías. Debe incentivarse con créditos abiertos de largo plazo a los campesinos arborizadores. Debe negociarse con los habitantes de las áreas protegidas para que puedan desarrollar sus actividades productivas sin dañar el medio natural, asesorándolos para que desarrollen nuevas tecnologías adaptadas a su realidad.

En la medida en que los actores sociales se vieran cada vez más motivados e incentivados a participar en la renovación de los recursos naturales, los controles serían cada vez menos necesarios. Y la relación con el Estado no sería de desconfianza y temor, sino de co gestión en un proyecto donde se juegan intereses comunes. Al final, saldríamos ganando todos, también nuestros hermanos los árboles.

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