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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 182 | Mayo 1997
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Nicaragua

Modernización del Estado: señales peligrosas

Ha habido ausencia de una agenda legislativa, los municipios esperan por la descentralización, la Contraloría es una institución asediada y hasta el momento, no hay espacios para la participación ciudadana.

Julio Francisco Baéz Cortés

Valorar 100 días de nuevo gobierno implica buscar e interpretar tendencias, a la vez que identificar medidas correctivas para el futuro inmediato. Esa valoración debe hacerse sin olvidar jamás dirigir la mirada a la historia reciente. Transcurridos los primeros cien días del gobierno liberal, una valoración preliminar de los avances del proceso de modernización del Estado aconseja establecer como punto de partida los primeros balbuceos que sobre el tema hicieron presencia a finales de la década de los 80 y particularmente durante el sexenio del gobierno de transición de doña Violeta Barrios de Chamorro. Asimismo, es conveniente colocar sobre la mesa tres acontecimientos de naturaleza jurídico política acaecidos en el umbral de la instauración del gobierno del doctor Arnoldo Alemán.

. La Reforma Constitucional del 4 de julio de 1995 marcó nuevas pautas y correlaciones en el Estado y sus órganos de gobierno. El marco institucional de la gobernabilidad se vio redimensionado por nuevos principios de particular incidencia en el proceso de reforma del Estado.


. Un factor complementario de las reformas a la Carta Magna fue la llamada Ley Marco para la Implementación de las Reformas Constitucionales que al margen de la aberración jurídica de su contenido constituyó la expresión política de un pacto entre poderes del Estado y produjo una treintena de compromisos de ocasión, algunos de ellos estrechamente vinculados con el proceso de modernización del Estado.


. La crisis legislativa de diciembre de 1996, sellada por la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia Número 1 del 7 de enero de 1997, evidenció con mayor notoriedad una agenda inconclusa en lo que a la modernización del Estado se refiere.

Un Estado más pequeño, pero más inteligente

Solamente una visión de conjunto alrededor de la cual todos los nicaragüenses pactemos la Nicaragua del corto, mediano y largo plazo, hará posible acometer la reforma y modernización del Estado como un proceso integral de la vida social, económica y política de la nación, más allá del estrecho ámbito administrativo o sectorial de aparatos de Estado. Esta es mi hipótesis general.

De esta manera, el desarrollo de la institucionalidad el fortalecimiento del Estado de Derecho nos permitirá imprimirle historia, movimiento y, sobre todo, actualización a la conocida referencia constitucional que sobre la función del Estado recuerda el artículo 98 de la Carta Magna: ... "desarrollar materialmente el país; suprimir el atraso y la dependencia heredados; mejorar las condiciones de vida del pueblo y realizar una distribución cada vez más justa de la riqueza".

La Reforma del Estado por la que debemos apostar no consiste en el simple cambio de rostro, o en algún remozamiento organizativo, o en la mera reducción cuantitativa del aparato estatal. Se supone que la cosa viene más en serio. En palabras de Tomassini, se trata de consolidar un Estado "más pequeño, pero más inteligente, mejor informado, más emprendedor y catalítico".

100 DIAS: RESULTADOS JURIDICOS

Acuerdos presidenciales: 254

Decretos ejecutivos: 17

- 4 no publicados aún (Decretos 6-97 al 9-97).

- 13 restantes: 12 de carácter administrativo (incluidos 2 sobre la hora nacional) y 1 que crea una institución paralela a la Contraloría General de la República (Decreto 17-97 de Creación del Sistema de Operaciones Financieras del Sector Público).

Leyes de la Asamblea Nacional: 9

- 4 publicadas (Ley de Indulto, 2 de Pensiones de Gracia y Ley de Incentivos Migratorios).

- 4 no publicadas (3 de Pensiones de Gracia y la Ley de presupuesto 1997).

- 1 ley vetada (Ley Creadora de 2 Municipios).

Ninguna sustancia normativa

¿Cuál ha sido la ejecutoria legislativa en los primeros 100 días del gobierno liberal? La tendencia generalizada es el carácter "emergente" sin estudio en las comisiones parlamentarias con el que se tramitan las leyes. En general, queda evidenciada además la ausencia de una agenda nacional legislativa.

Hasta el día de hoy la administración Alemán ha emitido 254 acuerdos presidenciales es el promedio que regularmente emite el Ejecutivo en doce meses . Esta lluvia resolutiva se explica por el hecho de que estamos en presencia de un nuevo gobierno. La mayoría de los acuerdos presidenciales han sido nombramientos y desnombramientos. Ningún aporte jurídico.

La Presidencia de la República ha emitido 17 Decretos Ejecutivos, 4 de ellos no han sido publicados y 12 son de carácter administrativo.

Leyes de la Asamblea Nacional ha habido 9, pero sólo 4 tienen vida jurídica. De las otras 5, no se han publicado 4 y 1 ha sido vetada por el Presidente. De las 4 leyes publicadas, 3 no eran necesarias porque son decretos legislativos: una ley de indulto y dos pensiones de gracia. La cuarta fue la Ley de los Incentivos Migratorios, respuesta política a una promesa electoral del Presidente: al margen del proceso de reforma tributaria, se elaboró con carácter de urgencia para otorgar estímulos a los nicaragüenses repatriados. Esta ha sido la primera ley de naturaleza tributaria después de las Reformas Constitucionales y también la primera que en 15 años, por lo menos, emite la Asamblea Nacional en materia de impuestos.

Entre las leyes debatidas por la nueva Asamblea Nacional, la Ley del Presupuesto para 1997 es trascendental, pero no está vigente puesto que aún no se ha publicado. Por esta razón, Nicaragua se encuentra hoy en una anarquía financiera desde el punto de vista del instrumento rector de las finanzas públicas. Publicar una ley no es simple ritual: confiere vida jurídica a cualquier disposición y es la última etapa en el proceso de formación de la ley.

En conclusión, la tónica legislativa es la "emergencia", tanto en las leyes que se aprobaron como en las que se están introduciendo: más del 60% de las leyes sometidas a la Asamblea Nacional tienen "carácter de urgencia". Al no haber una agenda nacional, no hay agenda legislativa. De hecho, de los 93 diputados ninguno se ha pronunciado con una propuesta legislativa que trate de rescatar los ejes centrales de una agenda nacional.

El Programa en marcha

A pesar de que aún no existe en Nicaragua una Ley de Modernización del Estado que sería una suerte de marco jurídico global de toda la programática de la reforma ni tampoco existe la nueva Ley de Organización y Funciones del Poder Ejecutivo, merece especial mención un Programa de Reforma y Modernización del Sector Público iniciado en 1994 y cuyo ámbito de acción está concentrado en el Poder Ejecutivo. Sus elementos centrales son:

Desarrollo y mejoramiento del sistema de administración financiera.

Sistema integrado de administración financiera.

Fortalecimiento y modernización de los sistemas de recaudación.

Programa de mejoramiento y desburocratización de los servicios prestados por las instituciones públicas.

Reformas estructurales institucionales.

Desarrollo de un sistema de servicio civil y carrera administrativa de movilidad laboral.

Programa de desconcentración y descentralización.

Reformas de las empresas públicas.

Desarrollo informático y normación tecnológica.

Programa integral de capacitación del sector público.

Una señal positiva observada durante los 100 primeros días del gobierno liberal fue el haber transferido este Programa desde el Ministerio de Finanzas a la conducción directa de la Vicepresidencia de la República. Pero, las incoherencias y contradicciones no se hicieron esperar: según Acuerdo Ministerial Número 16, publicado en La Gaceta número 61 del 3 de abril de 1997, el Ministerio de Finanzas dicta regulaciones, en el entendido de que el Programa aún le pertenece". A fin de evitar duplicidades, han de armonizarse los esfuerzos que llevan a cabo un equipo de especialistas con alta calificación técnica y profesional, con el compromiso de gobierno de la Alianza Liberal, que en el apartado sobre las Reformas del Estado propone:

"Crear una Ley de lo Contencioso Administrativo.

Suscribir un Pacto de Austeridad entre los diferentes organismos de la administración pública, con el fin de promover la desregulación del Estado.

Introducir nuevos instrumentos de presupuestación y control del gasto público.

Regular la carrera administrativa.

Elaborar un plan estratégico de privatizaciones transparente y accesible a todos".

¿Desconcentración o descentralización?

Un objetivo básico en la reforma del Estado es la descentralización, cuyo objetivo implica la cesión irreversible de espacios de poder en beneficio de los gobiernos locales. No es lo mismo transferir funciones sin desligarlas de un vínculo jerárquico superior, lo cual sería desconcentración, que transferir un poder decisorio con plena autonomía orgánica o descentralización. En la práctica, en materia de descentralización no existe aún una ejecutoria mínimamente aceptable. Este es uno de los puntos más débiles de esta administración en sus primeros 100 días.

En la página 27 del Plan de Gobierno Liberal, específicamente en el apartado de los Compromisos con la Reforma del Estado, se lee: "se darán mayores libertades y responsabilidades a los municipios". En los Compromisos con la Autonomía Municipal de este mismo documento, se ofrece "impulsar un gran acuerdo de financiamiento municipal, una descentralización efectiva y corresponsabilidad fiscal, todo ello aunado con el correspondiente apoyo institucional de los municipios". Y por si fuera poco, en su discurso de toma de posesión del 10 de enero de 1997, el Presidente Alemán se compromete a la edificación de instituciones permanentes, "con soporte en la autonomía y el fortalecimiento económico de los municipios, piedra angular de la democracia y de la vida comunitaria, institución primaria y más cercana al ciudadano y a la cotidianidad". "El pueblo quiere la descentralización y modernización del Estado en todas sus instancias", dijo el Presidente.

Pero, en la práctica, la Ley de Municipios lleva varios años en discusión parlamentaria y no se aprueba. Y en el proyecto de Ley de Justicia Tributaria todas las medidas que tendrán incidencia municipal reducción del 2% al 1% en el impuesto sobre ingresos, el impuesto a la tierra, etc. no fueron consultadas con las autoridades de ningún municipio.

Garantía de la transparencia

Respecto a la transparencia en el Estado, la Contraloría General de la República es el órgano promotor de la eficacia y eficiencia de la administración pública, garante de transparencia y responsabilidad en la gestión estatal, cuyo objetivo y función constitucionales rebasan las limitadas fronteras de un poder del Estado en particular.

Según el documento "Compromiso de Gobierno de la Alianza Liberal", en el capítulo sobre planes para una sana administración, página 25, se asume en forma explícita la responsabilidad de "fortalecer las acciones de la Contraloría General de la República". Empero, se observan tres hechos deleznables ocurridos en el período de los 100 primeros días del gobierno Alemán:

. La Contraloría General de la República solicitó la cantidad de 34 millones de córdobas en el Presupuesto para 1997. Esta suma fue reducida por el Ejecutivo a 23.4 millones de córdobas, más un saldo adicional de 4.6 millones pendientes del eventual éxito de la reforma tributaria. Se trata del presupuesto más bajo de Centroamérica para una Contraloría General de la República y en términos relativos, de un presupuesto igual o menor al de esa institución durante 1996.

. El conato de instauración de un Tribunal de Cuentas, órgano revisor en segunda instancia de las resoluciones de la Contraloría, propuesta de la bancada liberal. Se pretendía instaurar una instancia paralela, sustitutiva, que castrase a la Contraloría General de la República. Hasta hoy este plan no ha pasado de peligrosas intenciones.

. La Gaceta Diario Oficial número 57 del 21 de marzo de 1997 pretendía otorgar vigencia jurídica al Decreto 17 97, cuyo nombre es "Creación del sistema de supervisión de operaciones financieras del sector público". Se trata de una violenta transgresión de la Constitución Política en su título VIII, capítulo IV, artículos 154 al 157, que consagran a la Contraloría General de la República como "el organismo rector del sistema de control de la administración pública y fiscalización de los bines y recursos del Estado". ¿Por qué el Ejecutivo insiste en "crear" su propia Contraloría? Finalmente, debemos agregar la interrogante que nos invita a explorar en grande: ¿Y las reformas de los sistemas judicial y electoral?

¿Y la sociedad civil?

El más importante de los elementos a considerar en el éxito de una adecuada reforma y modernización del Estado, nos lleva al punto de partida y, al mismo tiempo, al punto de llegada de este proyecto nacional: los recursos humanos de la administracion pública y la presencia activa de la sociedad civil. Dos caras de una misma moneda.

El servicio civil, y la carrera administrativa han sufrido en estos 100 días de gobierno los embates de una "política de pleno empleo partidario", que se ha traducido en el desalojo masivo de servidores públicos y de cerebros con una invalorable experiencia acumulada, sustituidos en sus cargos por compromisos político partidarios. Ha sido ésta una amarga experiencia que amenaza la estabilidad y debilita los avances en la profesionalización del servicio público.

Por otra parte, la sociedad civil en sus diversas formas de expresión y organización, espera el cumplimiento de la oferta liberal el compromiso del Presidente de la República en su discurso en la ceremonia de toma de posesión : "Gobernar no es tarea de un solo hombre, de un Partido ni de una Alianza. Es de todos los nicaragüenses. Exhorto e invito a una activa participación ciudadana en sus diversos niveles y sectores. La sociedad civil tiene un importantísimo papel que desempeñar. Deseamos abrirle un amplio espacio, invitándola desde ahora a que integre cuerpos consultivos en cada Ministerio. Será una de mis primeras iniciativas, abriendo un canal de comunicación a través de una unidad a nivel de la Presidencia. Con objetivos similares crearemos otra instancia para atender a la ciudadanía: sus problemas, quejas, solicitudes, sugerencias y necesidades".

En los primeros 100 días no vemos señas de ese respeto y promoción de la participación ciudadana. Y al concluir esos 100 días, la formulación verticalista e inconsulta de la denominada Ley de Justicia Tributaria es una muestra nítida de la autosuficiencia del poder, más negativa que el peor de los impuestos. Pero como faltan cinco años menos 100 días de gobierno liberal, aún estamos a tiempo de avanzar.

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