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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 156 | Enero 1995
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Nicaragua

Las reformas: otra oportunidad

La Asamblea Nacional debería estrenar las reformas constitucionales para ejercer su derecho a legislar en materia económica. Y a revisar los acuerdos firmados con el FMI.

Equipo Nitlápan-Envío

El mundo está viviendo un cambio de época. Los Estados tradicionales de los países industrializados, forjados en el compromiso entre las clases sociales y generalmente al calor de sus luchas, los Estados que ayer todavía se proyectaban como "benefactores" y a los que ahora se acusa de "sobredimensionados", están cediendo terreno frente a la transnacionalización de la producción, a la creciente independencia de los operadores financieros y a la formación de bloques regionales hechos a la medida de un capital que escapa a todo control social.

En Nicaragua estamos apenas tratando de construir el Estado. Apenas intentando forjar y consolidar instituciones que garanticen un mejor consenso social y su puesta en práctica, con señales, visibles para todos, de desarrollo económico y social. Pero, a pesar de vivir en una etapa aún tan preliminar, Nicaragua no está exenta del trastocamiento que afecta al mundo en su conjunto. Nicaragua depende de la ayuda financiera internacional para su sobrevivencia inmediata y tiene que pagar una deuda por la "ayuda" recibida en el pasado y por los préstamos irresponsables que contrataron los anteriores y los actuales gobernantes, una deuda que es la más alta del mundo en relación al número de sus habitantes.

Las presiones del Banco Mundial

Nicaragua -país de instituciones frágiles y con un Estado tradicionalmente débil, juguete de sus grupos económicos más poderosos - ve cómo los organismos financieros multilaterales - directores de orquesta de los grandes cambios del sistema económico mundial - le imponen unas condiciones que nada tienen que ver con su realidad nacional.

"Lo que es válido para los ricos, lo es aún más para los pobres', parecen decir estos organismos cuando imponen su receta y condicionan su ayuda a la reducción del sector público.

El Banco Mundial presiona a la Asamblea Nacional sobre la urgencia de privatizar TELCOR y advierte que de no hacerlo, no llegarán millones de "ayuda" al país. No se sabe lo que es más vergonzoso: un Banco Mundial que desnuda así su posición a favor de las transnacionales de la comunicación o un Ejecutivo que, atrapado en sus unilaterales compromisos, hace eco al Banco Mundial y chantajea a los parlamentarios representantes electos de la nación para que aprueben una venta que va en contra de los intereses de la nación.

Ambos hechos son sintomáticos y reflejan a la perfección el entreguismo y la debilidad institucional que padece Nicaragua y que la colocan muy desventajosamente en el "cambio de época" que el mundo está viviendo. No se sabe si es el entreguismo lo que nos hace débiles o si es la debilidad la que nos fuerza al entreguismo. La realidad responde con ejemplos: los países más débiles son los que más fácilmente ceden a las presiones y a la vez, la facilidad con que los países débiles acostumbran a ser dirigidos desde fuera actúa como poderoso factor del debilitamiento de sus instituciones.

No hay escasez de divisas

TELCOR es una empresa que genera utilidades al Estado. Si no, ¿quién querría comprar una empresa deficitaria? Es cierto que el gobierno no tiene la capacidad de invertir masivamente en este sector y dotar al país de una red de telecomunicaciones moderna y extensa. Pero, ¿cómo creer que la falta de esa red es lo que más limita el despegue económico del país? Lo único evidente es que, aunque en el país hay prioridades económicas más urgentes, el gobierno no tiene nada tan rentable a mano y a corto plazo como la venta de TELCOR.

El gobierno pretende que creamos que si se privatiza TELCOR, su plan económico insuficiente e inviable podrá salvarse. Pero, ni aún así. La ineptitud tecnocrática del gobierno es tan profunda que si los 57 millones que relaciona el Banco Mundial con la venta de TELCOR fueran destinados a determinados proyectos de inversión, nada garantiza que esto se traduzca en desarrollo. Ni siquiera que estos proyectos se ejecuten. No sería la primera vez que una inversión pública programada no se realiza. En 1993, por ejemplo, el gobierno recortó la inversión pública a la mitad por el vaivén de los 100 millones de ayuda del Congreso norteamericano.

Si por el contrario, los 57 millones fueran programados como fondos de libre disponibilidad para sostener la moneda nacional, esto tampoco se traduciría ni en despegue económico ni en un alivio de la crisis. Sabemos que en el Banco Central se busca hoy la forma de "neutralizar" el impacto que el "exceso" de divisas por el alza de los precios del café provocará en la economía. En 1995 no hay escasez de divisas, hay más bien exceso. Y si el programa del gobierno no funciona, si la economía, el empleo y el nivel de vida de la población no crecen, habrá que buscar otras explicaciones.

Más endeudados por pagar

A corto plazo, las tensiones no son únicamente las políticas, las derivadas de la "guerra de poderes" entre el Ejecutivo y el Legislativo. Hay otras posibles tensiones a la vista. Muy pronto vendrá a Nicaragua la misión del FMI para evaluar la conducta económica del gobierno respecto a los compromisos adquiridos en abril/94 cuando se firmó el ESAF. Uno de los más importantes era que el Banco Central no financiaría al gobierno. Que no daría ni un córdoba de crédito para cerrar el déficit gubernamental. Esta meta no ha sido respetada.

Esto es grave, porque del visto bueno del FMI depende que el caso de Nicaragua sea considerado en una próxima ronda del Club de París, en la que se consideraría una sustancial reducción de su deuda externa y mayores facilidades en el pago de su servicio. Y esto es determinante, porque sin esta reducción, todos los esfuerzos que haga el país para crecer sólo irán a parar al bolsillo de los acreedores y el gobierno seguirá haciendo uso de más préstamos, manteniéndose cada vez más cerrado el círculo vicioso de la deuda. Círculo que ya fue asfixiante en 1994: el crédito "indebido" que el Banco Central le otorgó al gobierno fue precisamente para compensar la enorme carga que representaron los intereses de la deuda en el presupuesto público.

Nicaragua puede estar hoy condenada a no poder acceder a una reducción de su deuda por haber pagado demasiada deuda, situación tan absurda como trágica. Si el Ejecutivo planteara con transparencia a la nación y a sus representantes en la Asamblea Nacional la dimensión de un problema de tal magnitud y si apostara realmente por buscar un consenso nacional para replantear el acuerdo con las instituciones financieras internacionales, tendría más credibilidad que haciendo uso de chantajes y amenazas torpes y aprovechándose de la desinformación que existe sobre los grandes temas económicos.

Reformas: paso trascendental

El que la sociedad nicaragüense carezca de mecanismos institucionales sólidos para debatir y corregir los problemas que en una economía de mercado y en una sociedad democrática surgen continuamente no es una realidad reciente ni es un fruto del pasado inmediato. Heredero de instituciones post coloniales estrictamente patrimonialistas, el Estado actual en esencia, un Estado dirigista con pretensiones desde los años 40 de este siglo de organizar un desarrollo "desde arriba" mostró que era capaz de funcionar en beneficio de un segmento demasiado reducido de la sociedad y de ser represivo con el resto.

A partir de entonces, los diferentes grupos políticos que se sucedieron en la dirección del país se mostraron mucho más preocupados por ocupar el poder y los aparatos de represión y control ideológico, que por reformar el Estado.

Es esta trayectoria la que da todo su significado a la coyuntura política actual, tensionada al extremo ¿y con qué consecuencias? en torno al tema de las reformas constitucionales. Que una fracción de la sociedad política consciente de su papel histórico o movida por las circunstancias del juego político en tan inestable escenario, poco importa haya emprendido la más sustancial de las transformaciones institucionales, la que podría iniciar la modernización del Estado, es un paso trascendental.

Como siempre sucede en las coyunturas concretas, también en esta ocasión se mezcla estrechamente lo circunstancial con lo fundamental. Y esto es lo que permite a un Ministro de Finanzas, más preocupado por su imagen ante sus jueces externos los organismos internacionales que por la nación, chantajear con la privatización de las telecomunicaciones mientras los parlamentarios debaten y aprueban las reglas institucionales que obligarán de ahora en adelante a los Ministros de Finanzas a recordar que su único y verdadero juez es, y ha de ser siempre, el propio pueblo o, en ausencia de un referéndum, los representantes que ese pueblo eligió.

Lo que no se ve

También es una característica esencial de la coyuntura que vivimos el que las reformas constitucionales no hayan nacido al inicio de un período de previsible continuidad en el poder sino todo lo contrario al inicio de una carrera electoral en la que el interés nacional parece estar fuera del horizonte de la fragmentadísima clase política. Las reformas nacen ¿y se estrenarán? envueltas en una pugna pre electoral que ya distorsionó el debate en torno a ellas y que contribuye a opacar su verdadera dimensión.

Una tónica general de esta pre campaña electoral en la que hemos entrado es la ausencia de plataformas electorales. Los políticos no saben salir del conocido juego de seducir y manipular a la opinión pública, no superan sus divisiones y pleitos internos y parecen más entrenados para alianzas de conveniencia aún con sus mas enconados rivales y para las promesas imposibles de cumplir que para el diálogo, el consenso y los proyectos realmente alternativos. Justamente porque ninguno de los grupos políticos parece tener algo original que proponer, hasta las alianzas más sorprendentes ya están en marcha y son posibles.

"En política, lo real es lo que no se ve", afirman los Maquiavelos de todos los tiempos. Y esto parece estar ocurriendo en Nicaragua, donde lo más real parece ser lo que se oculta tras el escenario donde los políticos actúan, representando sus papeles. "Lo que no se ve": ¿es posible imaginar mayor descalificación ética de la política misma? ¿Cómo esperar que los electores voten conscientemente si no ven ni conocen? Si el pueblo nicaragüense está hastiado de la política no es porque sea por naturaleza apático. Al contrario, ha mostrado en el pasado un alto grado de interés por el rumbo de la nación. Es responsabilidad de los dirigentes si la función de dirección pierde su credibilidad y no de los que han dejado de creer en ella.

Reformas: catalizador

El proyecto de reformas a la Constitución ha jugado un importante papel catalizador en la coyuntura actual, marcada por la perspectiva electoral. Las polarizaciones que se dieron en enero, en ocasión de las elecciones para escoger a la nueva directiva de la Asamblea Nacional mostraron los intereses inmediatos de los grupos políticos, que consideraron acertadamente que la nueva directiva era clave para la rápida aprobación de las reformas.

Era lógico que varios sectores de la UNO que fue promotora en su campaña de 1990 de estas reformas y los diputados sandinistas que en ellas y por la vía política parlamentaria han buscado construir una alternativa al sandinismo oficial se mantuvieran sólidamente aliados en defensa de las reformas.

También tenía lógica que la Presidencia y su séquito ministerial que no representan a nadie más que a ellos mismos se opusieran a un proyecto de reformas que son anti reelecionistas y por añadidura, anti presidencialistas. No puede sorprender tampoco que el sandinismo oficial se opusiera a las reformas, tanto por una rivalidad política cortoplacista con los diputados "ramiristas" que las impulsaban, como por una preferencia nata por el autocratismo presidencial plasmado en la Constitución de 1987.

Lo sorprendente fue que, más allá de las preferencias por una u otra filosofía política, la alianza FSLN Ejecutivo en contra de las reformas puso en evidencia la comunidad de intereses entre el sandinismo cupular y la oligarquía gobernante. También fue "sorpresa" el comportamiento del Alcalde de Managua y de su fracción liberal. ¿Por qué estuvo tentado Alemán a frenar las reformas? Sea porque se considera como el mas "presidenciable" de todas las figuras en competencia y le resultaría agradable gobernar con la Constitución presidencial de los sandinistas o sea porque no quiso aparecer aliado al sector sandinista que promovió las reformas por miedo a los más recalcitrantes de sus potenciales electores, la realidad es que Alemán se desmarcó públicamente del proyecto reformista en aquellos tensos días de enero.

FSLN: ¿son dos proyectos?

La polarización en torno a las reformas constitucionales fue también la piedra en la que tropezó y se resquebrajó lo que quedaba de fachada unitaria al FSLN. El hecho formal que ha marcado una división tan anunciada fue la renuncia al FSLN de Sergio Ramírez, líder de la fracción llamada "renovadora", forzada en expresión de sus dirigentes a "separarse" de los "ortodoxos" por el empecinamiento de éstos en usufructuar los símbolos oficiales del partido. No deja de llamar la atención que Ramírez haya esperado la más baja y última provocación para tomar la decisión de renunciar formalmente.

En todo caso, para separarse hay que ser dos. ¿Son ya "dos" los proyectos herederos del sandinismo histórico? ¿O son sólo dos grupos de dirigentes, tratando de venderse a la opinión pública sandinista más que de venderle a la nación un auténtico proyecto, alternativo al del actual gobierno? ¿Y quién se "separa"? ¿Los que se separan o los que se quedan? ¿El inmovilismo repetitivo del discurso ideológico oficial no separa hoy al FSLN de sus iniciales ideales?

Responsabilizar de la ruptura al otro puede resultar útil para atraer a un electorado siempre nostálgico de la unidad y de la fuerza de antaño, pero ¿no hubiera sido mejor presentar un programa y salir a convencer al electorado sobre esta base? Testigo asombrado, adolorido, preocupado de esta idefinición es la masa de los sandinistas "sin corriente", no sólo los que "politizados" declaran no pertenecer a ninguna de las dos corrientes y mantienen críticas a ambas, sino los que simplemente no dicen nada y pertenecen a la masa anómica de los decepcionados.

Según un reciente documento de estudiosos "no alineados", aunque afines a los ideales sandinistas, los sandinistas sin corriente serían aproximadamente el 60% de los inscritos en la organización. Representan así los caracterizan la masa "que da cuerpo a la estructura y llena las plazas". Sin embargo afirman "carecen de capacidad de autoconvocatoria y su fuerza potencial se manifiesta sólo en ocasiones extraordinarias".

Hay un rumbo que seguir

Esta masa sandinista está colocada frente a la proximidad de una decisión, por la inminente dinámica electoral, pero esta decisión no le será facilitada por "la falta de reelaboración de los postulados ideológicos del sandinismo" que estos mismos autores achacan con razón a ambas corrientes. O ya, al FSLN y al MRS, ambos partidos herederos del sandinismo.

Obviamente, la falta de programas alternativos obedece, sobre todo, a la falta de un programa, a secas. Cuando no hay rumbo es difícil proponer cambiarlo. Pero detrás de la aparente sencillez de este argumento se esconde un engaño. Porque no es tan cierto que no haya rumbo. El desinvolucramiento del Estado de sus responsabilidades y la reducción de su ya de por sí escasa capacidad de regulación de la economía de mercado o mejor dicho, su incapacidad para enrumbar a Nicaragua en el camino de una economía de mercado exitosa , su reducida credibilidad ante los organismos internacionales y los donantes, su falta de capacidad gerencial para reformar la administración pública y particularmente la administración tributaria, sustento material de la actividad de todo gobierno son vacíos que señalan ya un rumbo a la economía y a la sociedad aunque éste no aparezca trazado en ningún programa.

¿Más o menos Estado?

Una economía como la de Nicaragua, desarticulada por la guerra, por la indiscriminada intervención del Estado en el tejido económico, por la prolongada fuga de capital humano y financiero y por los trastornos provocados por su inserción como país pequeño y dependiente en un mercado internacional errático y en plena transformación, necesita simultáneamente de menos Estado y de más Estado. Menos Estado para evitar, con una disminución de las reglamentaciones abusivas, la actual ley del embudo: para los que no tienen contactos todo el peso de las trabas burocráticas y para los que tienen relaciones políticas y familiares todas las facilidades. Para ellos lo ancho, para los demás lo agudo.

Más Estado para conocer mejor el tejido económico, prever el comportamiento de los actores y aplicar políticas reguladoras y si es posible, correctoras de las injusticias generadas por la insoportable desigualdad en la distribución del ingreso, y para favorecer el que "la mano visible" de la sociedad actúe eficazmente en cada mercado concreto. Pero la situación actual es exactamente al revés: hay más Estado donde no debe haberlo y menos Estado donde es necesario que lo haya. Más Estado porque el patrimonialismo tradicional del Estado nicaragüense se ha concentrado al extremo de constituirse el gobierno en el botín de un grupo reducido de familias y el camino más codiciado y rápida para el enriquecimiento. Menos Estado porque los funcionarios se reducen y se hacen más y más prescindibles, renunciando el Estado a tratar de conocer y de regular, confundiendo la libertad con el "dejar hacer".

Los resultados de esta situación saltan a la vista: mientras la economía en su conjunto sigue postrada las cifras del empleo y del nivel de vida son la medida de esta postración , un puñado de lobos concentra fortunas, se vale de sus relaciones políticas y familiares en Nicaragua ambas relaciones son casi sinónimas para enriquecerse, se sigue aprovechando de la ayuda externa y acapara privilegiadamente las escasas políticas de fomento, que no llegan a las mayorías. Los resultados están ahí: se mantiene en Nicaragua una cultura empresarial temerosa, asistida, dependiente del exterior y del Estado, que pregona en nombre de la austeridad y del pago de la deuda externa una reducción de los servicios sociales y de su responsabilidad pública.

"Maternalismo" presidencial

Mirando la composición del equipo gubernamental los mínimos cambios recientes lo confirman se concluye lo difícil que es el surgimiento en Nicaragua de una burocracia eficiente y desinteresada. El involucramiento de los ministros en la campaña difamatoria contra las reformas constitucionales ha sido una muestra más de su servilismo. No se sabe si lo que prevalece es la tolerancia con los abusos administrativos por falta de una contraloría seria, independiente y dotada de medios para actuar o el "maternalismo" ambiguo de una Presidencia de la República atípica y no funcional, con un ama de casa regañona, un vicepresidente nulificado y un ministro yerno plenipotenciario. Que se ponga a los gatos a cuidar la leche es malo en toda democracia, pero que los dueños de los gatos se crean los dueños de la leche es peor aún.

Mucho se habla de la ingobernabilidad. Pero si un pueblo se vuelve ingobernable no es solamente porque está decepcionado de todas las formas de mediación política de los conflictos sociales y opta por respuestas individualistas (delincuencia, violencia armada, fraudes, evasión fiscal, contrabando, actividades lucrativas ilícitas...), sino porque sus gobernantes no le ofrecen una imagen de capacidad y de servicio desinteresado a la nación. En algunos países, los gobernantes colocados en una situación así suelen recurrir a la fibra patriótica y alentar o provocar un enfrentamiento contra algún "enemigo" real o imaginario. Pero en la Nicaragua actual, tan empobrecida, una guerra no tendría la menor acogida. El "enemigo" de ayer el imperialismo se desdibuja en la situación actual.

El sandinismo podría jugar el papel de "enemigo" interno para algunos sectores juega el de cómoda excusa de todos los problemas pero sería demasiado el pedirle al pueblo que crea que el sandinismo es la causa de todos los males "que heredó mi gobierno" y el factor de inestabilidad que ahuyenta la inversión privada, mientras este mismo pueblo ve a diario a los máximos dirigentes del sandinismo en los círculos sociales de las élites nacionales. Por pertenencia de hecho, por inserción reciente o por afinidad, lo cierto es que hay muchos sandinistas que ya son parte de los círculos empresariales, financieros o comerciales más acomodados del país. Esto impide que "los sandinistas" puedan ser vendidos simplistamente en el mercado de las imágenes como "los enemigos".

Una sociedad sin norte

La sociedad ha perdido el norte. En el Norte de Nicaragua la sociedad se combate a sí misma. Pero el uso de los medios represivos de control social es bastante reducido en relación a lo que podría ser, tomando en cuenta la falta de liderazgo, la importancia de los conflictos y el debilitamiento institucional que se vive en las zonas rurales. Tal vez una explicación de lo que ocurre hoy en Nicaragua sea que una gran parte del pueblo que sigue siendo sandinista en sus ideales se haya resignado a vivir del recuerdo de un pasado glorioso ("derrocamos la dictadura", "fuimos el centro del mundo"), lo que le llevaría a aceptar como una fatalidad la desesperante situación actual.

Con el 70% de la población bajo la línea de la pobreza y un sistema represivo "relativamente" poco activo, es necesario explicar la pasividad de las mayorías por la existencia de sistemas ideológicos amortiguadores. La debilidad sindical, producto en el pasado de su confusión con el FSLN y hoy del debilitamiento objetivo del sector formal de la economía, es una pieza clave en este proceso de pasividad. El carácter evidentemente parcial y estrictamente gremial que hoy tienen las reivindicaciones sindicales contribuye a la pasividad. La actual confusión ideológica en que vive el sandinismo la refuerza plenamente.

¿Y los liberales?

El principal contrincante de recambio del sandinismo, el liberalismo, no está en una situación mucho mejor contradicciones internas tanto en las ideas como en las organizaciones , pero tiene la ventaja de no haber estado en el poder, lo que posiblemente pueda conseguirle en ausencia de debate sobre programas de gobierno y proyectos de sociedad el voto que las masas indiferentes suelen conceder a los candidatos por estrenar. En buena politiquería esto significa que los liberales, sintiéndose ganadores, no tendrán ningún interés objetivo en promover debates sustanciales sobre futuros proyectos de sociedad a lo largo de este año pre electoral.

El sector ligado al Ejecutivo, aunque no representa ninguna idea política reconocida como tal, sí tendrá interés en la discusión de ideas y programas, aunque sea para complacer a su principal apoyo: la comunidad financiera internacional. También querrán que haya debates tratando de dar una imagen de tecnocracia eficiente. Es desde esta perspectiva que hay que entender el esfuerzo que desde hace unos meses hace el Ejecutivo para elaborar con un grupo de técnicos gubernamentales un programa económico de mediano plazo, con el horizonte del año 2000. Aunque, obviamente, este proyecto tiene el barniz de una operación de propaganda, especialmente para consumo de la comunidad internacional, el programa que se ha elaborado recoge la participación de diferentes grupos de la sociedad, al menos en lo que se refiere al sector agropecuario, central en cualquier despegue económico del país.

Las demandas de los productores organizados sea en UPANIC o en la UNAG y las demandas silenciosas de las mayorías de productores pobres no representados coinciden con las propuestas de los técnicos del gobierno en una serie de críticas a la política económica actual, caracterizada por la indiferencia y por la "mano pachona" privilegios ocultos , especialmente en los créditos, los incentivos, la tecnología y la propiedad.

Una oportunidad de cambio

Dar solución a estas demandas podría dar inicio a un programa económico consensuado, sería un factor de despegue para todo el país y contrastaría con la indiferencia con la que el Ejecutivo aborda las demandas y las huelgas de los productores. Pero esto supone una modificación de los acuerdos de abril/94 con el FMI y una institucionalidad más activa y menos injusta para con el agro.

En su nuevo rol gubernamental, la Asamblea Nacional debería estrenar las reformas constitucionales para conocer de estos asuntos y para ejercer su derecho a legislar en materia económica y en materia de tratados y acuerdos internacionales. Contrariamente a las leyes que, en derecho, no son retroactivas, las Constituciones sí lo son, así como las reformas que se les hacen. Corresponderá, pues, a la Asamblea revisar lo acordado con los organismos internacionales en beneficio de los intereses nacionales.

Estaríamos así ante la gran oportunidad de una iniciativa democrática novedosa, que además de enderezar algo el rumbo de la economía, ayudaría a sacar a la actual aunque no oficial campaña electoral del bajo nivel en el que ya está y en el que corre el riesgo de empantanarse.

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