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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 143 | Noviembre 1993
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Internacional

¿Por qué hay cada vez más pobres?

Después de una década de ajuste estructural y de aplicación de las recetas del FMI y del Banco Mundial, hay cada vez más pobres en el mundo y su pobreza es cada vez más humillante. Quienes ordenan los ajustes y las recetas se reunieron con otros sectores en Oaxaca a reflexionar por qué pasa esto.

Oscar Neira

El anterior modelo de desarrollo no superó los problemas claves de la pobreza latinoamericana. Aunque el actual modelo sea "correcto", los ha agravado. Los "éxitos" económicos neoliberales de México y Chile se alejan muchísimo de las recetas del Banco Mundial. Hay un generalizado deterioro en las condiciones de vida de la mayoría de los mexicanos: lo reconocen funcionarios del gobierno Salinas. En el origen de la pobreza está también la destrucción de los recursos naturales, la pérdida de la identidad colectiva y de las prácticas comunitarias.

Para discutir sobre estas y otras muchas realidades evidentes, se celebró en septiembre se celebró en Oaxaca, México, la Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, preparatoria a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, que tendrá lugar en Dinamarca en 1995. La Conferencia de Oaxaca fue patrocinada por el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el gobierno mexicano, y contó con la asistencia de técnicos y directivos gubernamentales, representantes de organismos no gubernamentales y académicos de más de 150 países. 282 fueron los participantes.

Paralelamente, se efectuaron en la misma ciudad otros encuentros. Uno de ellos de diversas organizaciones sociales mexicanas, bajo el lema Los pobres construyendo su política social. Otra reunión fue organizada por el Development Gap de Estados Unidos y el Equipo Pueblo de México, con diversos representantes de ONGs latinoamericanos, sobre Alternativas al Ajuste Neoliberal. El gobierno mexicano celebró también la Cuarta Semana Nacional de Solidaridad, encabezada por el Presidente Salinas de Gortari, en la que se evaluó el programa mexicano de lucha contra la pobreza.

El evento y las reuniones paralelas dieron suficientes motivos para una oleada de reportajes, estudios, paneles y entrevistas, que tuvieron una amplia cobertura en los medios nacionales y extranjeros. Disipada la tormenta informativa, las aguas volvieron a su cauce y el lacerante tema de la pobreza y los urgentes cambios que hay que hacer para superarla, quedaron relegados hasta nuevo aviso.

Falta de desarrollo: ¿quién es responsable?

Por su magnitud, el evento de Oaxaca puede calificarse de relevante. Quedó claro en él que pese a todos los esfuerzos por combatirla, la pobreza se ha agudizado en todo el mundo. Precisamente, los programas de combate a la pobreza, muchas veces desconectados de los procesos reales que la originan, obligaban al debate de Oaxaca.

La Conferencia organizó sus discusiones en torno a varios ejes:

1) Caracterización de la pobreza
2) Situación actual y tendencias
3) Estrategias para los grupos vulnerables y políticas para la participación social y comunitaria.

4) Reforma del Estado para el desarrollo social y el combate a la pobreza.

5) Avances en proyectos productivos y en creación de empleos.

No es claro el impacto que una Conferencia de estas proporciones vaya a tener en la orientación general de los organismos financieros internacionales y en los propios gobiernos comprometidos con el llamado Consenso de Washington. Según él, la falta de crecimiento económico en América Latina se debe al modelo de desarrollo que adoptó desde los años 40, privilegiando el desarrollo interno y el papel del Estado como empresario. "Los problemas y políticas de orden económico que han precedido al proceso de ajuste hicieron inevitable el propio ajuste neoliberal": así lo explica Shahid Husain, Vicepresidente de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial.

Hay verdad en este enfoque: el anterior modelo de desarrollo, ahora descartado, no superó los problemas claves de la pobreza ni las desigualdades ni la exclusión social. Pero también es verdad que tampoco ahora, con más de una década de ajuste neoliberal, de cambios vertiginosos, de aplicación de las recetas fondomonetaristas y bancomundialistas, de anunciar la llegada del nuevo milenio y el fin de la historia, se hayan superado esos mismos problemas. El monocorde y repetitivo discurso técnico de las burocracias neoliberales ha producido más ruido que nueces.

Cada vez son más los pobres

¿Fracaso? Por lo menos hay que admitir que algo está funcionando mal. Porque la pobreza no sólo subsiste, sino que se ha agravado y precisamente como producto de la reforma estructural. La medicina ha resultado peor que la enfermedad. En el mejor de los casos, la reforma estructural ha logrado que los países que la adoptan obtengan superávits comerciales que les permiten pagar su deuda externa. Pero sólo hasta ahí. Fallan no sólo en lo social y en lo productivo, sino también en su propia meta de lograr un ajuste fiscal que siente las bases de un nuevo patrón de financiamiento del gasto y una reforma del Estado que lo oriente hacia una mayor democracia y hacia el papel de coordinador de la actividad económica.

Shahid Husain acepta esto, pero sólo parcialmente. En su discurso en la Conferencia de Oaxaca no dejó de señalar que la tercera parte de la población de América Latina vive en la pobreza. Que 70 millones de latinoamericanos subsisten con ingresos de menos de un dólar al día. Que en Bolivia, Guyana, Haití, en el nordeste de Brasil, en el centro de Guatemala y el altiplano de Perú, la pobreza es semejante a la del sur del Sahara en Africa.

Admitió que la persistencia de la pobreza en América Latina se vincula a una desproporcionada y desigual distribución del ingreso: el 20% más pobre de la población recibe menos del 4% del ingreso y el 10% más rico se apropia de más del 30% del ingreso. Y reconoció que en la década de los 80, cuando se instrumentó el ajuste neoliberal, la pobreza aumentó y golpeó a 40 millones de personas más. Pero para Husain esto se debe al "agobio de los efectos acumulados por anteriores políticas desacertadas".

Según él, las desacertadas políticas del modelo anterior a los 80 son responsables de la falta de desarrollo. Diez años después y a pesar de las nuevas y "correctas" políticas bancomundialistas, aún continúan siendo responsables... ¡por sus efectos acumulados! Este tipo de diagnóstico sirve a Husain para afirmar optimistamente que hay que continuar por el rumbo "correcto": aplicando las políticas de estabilización de la economía. Porque "se han sentado las bases del desarrollo sostenible a largo plazo, con la que se están dando las condiciones para reanudar los avances en el combate a la pobreza".

Gobiernos: qué deben hacer

El funcionario del Banco Mundial detalló las principales funciones que deben cumplir los gobiernos de América Latina: "En primer lugar, deben facilitar el imperio de la ley y el orden, el respeto de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos. Un sistema de mercado libre no puede funcionar sin una base como ésta, mientras que el debido imperio de la ley y el orden no puede menos que favorecer a los pobres, tanto por proteger sus derechos como por permitir el crecimiento económico.

Es preciso también que los gobiernos apliquen políticas económicas de liberalización, que fomenten al sector privado y eliminen las distorsiones de la economía". En tercer lugar, "los gobiernos deben proporcionar, de la manera más eficiente posible, la infraestructura física y social necesaria para el crecimiento del sector privado. Es preciso también fomentar medidas adecuadas de recuperacion de los costos".


En cuanto a la educación y a la democracia, afirmó que es necesario invertir en "el perfeccionamiento de los recursos humanos". "La democracia en sí no es una panacea - señaló - y a veces hasta puede complicar o desacelerar los procesos decisorios. Sin embrgo, si de lo que se trata es de lograr crecimiento real, reducción sostenible de la pobreza y participación de la comunidad, los sistemas democráticos de gobierno facilitan el camino".

Realidad contra recetas

La realidad es demasiado terca y contradice estas recetas. No sólo porque no han tenido el éxito esperado y es absurdo seguir intentando hasta que haya algún éxito en la dirección esperada, sino porque los éxitos en Chile o en México se alejan sustancialmente de estas recetas. De hecho, todos los procesos reales de implementación del ajuste neoliberal en los diversos países se distancian mucho de la doctrina sobre estabilización y crecimiento.

Los discursos inaugurales del Director Regional del PNUD y del Presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari buscaron tomar clara distancia de las posiciones más ortodoxas del Banco Mundial. Y los de los funcionarios del Banco Mundial buscaron cómo darle vuelta a la crítica hablando del "rostro humano" del ajuste y del desarrollo humano como finalidad central de las necesarias reformas.

Pero tomando distancia no se va todavía al fondo del asunto. El problema no es sólo el sesgo recesivo y socialmente excluyente del modelo neoliberal, lo que el Banco Mundial llama "costos inevitables de la reforma", los que busca "compensar" con políticas sociales focalizadas. El problema es que el ajuste es ineficiente incluso para afrontar los problemas que se propuso solucionar.

Como se analizó en el seminario paralelo organizado por Development Gap, la masiva e indiscriminada apertura comercial y financiera ha generado o reforzado graves desequilibrios económicos, porque los países que llevaron adelante estas reformas no habían logrado antes una sólida estabilización y crecimiento, ni tenían una correcta inserción de sus economías en el mercado mundial. La estabilización de precios, combinada con la apertura a ultranza - Bolivia, Nicaragua, Perú, o los tres grandes: Brasil, México y Argentina - ha conducido a sobrevaluaciones cambiarias, a una desindustrialización y a un exceso en la demanda de importaciones de bienes de consumo, lo que desequilibra la balanza de pagos y provoca una situación de permanente ajuste fiscal y de restricción del crédito.

Costa de Marfil: dramático ejemplo

René Segbenou, director general del Instituto para el Desarrollo Económico y Social (INADES) de Costa de Marfil, relató cómo los modelos de desarrollo sucesivamente pactados por la cúpula gobernante de su país y los organismos financieros internacionales, sin contar con la participación del pueblo, han traído experimento tras experimento sin que mejore la situación de los pobres.

"En los años 60 -dijo- tanto la élite gubernamental de Costa de Marfil como los técnicos del Banco Mundial, pensaron que el país podía desarrollarse sustituyendo sus cultivos tradicionales: café, algodón, hule y aceite. Pero después de diez años de esfuerzos con otros productos, no llegaba el desarrollo. `Este no es el mecanismo para reducir la pobreza' dijeron. Pero lo cierto es que si nos hubiéramos quedado con nuestras técnicas de cultivos tradicionales, por lo menos hubiéramos salvado nuestros recursos naturales", se lamentó Segbenou. "Entonces, los organismos internacionales nos aseguraron: `Vamos a resolver los problemas'. Y nos dieron préstamos. Nos dieron dinero en abundancia porque los préstamos eran baratos en los 70. Pero pasó esa década y al final nos enteramos que el dinero se había ido a otros bolsillos y que tampoco de esta manera habíamos logrado el desarrollo. A inicios de los 80 y por los pecados del pasado, nos aplicaron como penitencia los programas neoliberales de ajuste estructural. Y nuestros gobiernos tuvieron que pedir nuevos préstamos, ahora encarecidos y muy condicionados. Al terminar los 80 era claro que no se había resuelto el problema del desarrollo y que teníamos más pobreza y más deuda y que necesariamente teníamos que pagar. En los 90, y nuevamente sin tomar en consideración las aspiraciones de la población, se convenció a nuestros gobernantes de que con democracia se iban a solucionar nuestros problemas económicos y sociales. La consigna era: `Si no tienen partidos políticos, no tienen democracia'. Entonces se crearon los partidos políticos. En mi país, Costa de Marfil, hay 55 ó 56 partidos políticos. Y ya hicimos elecciones, pero la pobreza sigue".

Ela Pamfilova, Ministra de Protección Social de la Población en Rusia, destacó cómo las radicales reformas aplicadas en su país desde enero de 1992 se han traducido en una caída general del nivel de vida de los rusos, con una fuerte diferenciación en la distribución del ingreso, estando cerca o bajo la línea de pobreza el 45% de las familias con niños de hasta 16 años y el 70% de las familias con tres niños ó más. También creció la morbilidad y la mortalidad materno-infantil, se empeoraron las condiciones nutricionales de los niños, aumentaron los crímenes y el consumo de drogas y el número de niños sin hogar. "Una reforma económica realizada a costa del desarrollo social, es absurda", concluyó Pamfilova.

Una pobreza cada vez más humillante

El desafío central que se perfiló en la Conferencia fue éste: América Latina, ¿será capaz de impulsar su propia política de desarrollo social, partiendo de las necesidades de su población y con su participación y así elegir el estilo de desarrollo adecuado? ¿O las opciones se seguirán imponiendo desde fuera, con la presión de los organismos financieros?

Gert Rosenthal, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), enfatizó que su orgnismo no acepta la idea del Banco Mundial: primero hay que crecer y luego se dará un chorreo de beneficios hacia todos los sectores de la población. Los últimos 40 años de la evolución económica de la región -dijo- muestran el irrealismo de este planteamiento. Abogó por un necesario esquema de políticas complementarias: las que se orientan a una mayor eficiencia y un mayor crecimiento y las que tienen como meta lograr un mayor bienestar y una mejor distribución del ingreso.

"Políticas públicas que permitan crecimiento y equidad. Si se logra eso, la integración económica puede resultar funcional a la política social", afirmó Rosenthal. Por su parte, Julio Bolvitnik, investigador de El Colegio de México, señaló que los indicadores que confeccionan los organismos financieros son inadecuados. La línea de pobreza que traza el Banco Mundial para América Latina es de "infrasubsistencia". No lo hace ingenuamente: lo que se quiere con esto es señalar el problema condicionando sus soluciones marginando a una buena parte de la población, que es pobre pero tiene potencialidades de producir y de ser apoyada rentablemente a lo inmediato.

Hacer más y hacerlo diferente

Armando Labra, del Consejo Consultivo de Solidaridad en México, recordó que hoy existen más pobres que nunca. "En vez de reducir su número y mejorar su condición, los programas de desarrollo y las acciones residuales contra la pobreza la han modernizado, haciéndola en muchos casos, más dramática y humillante", dijo.
"En los últimos diez años se registra en México un proceso generalizado de deterioro en las condiciones de vida de la mayoría de la población, a pesar del empeño por intensificar las tareas solidarias dedicadas a combatir la pobreza y el empobrecimiento. Resulta cada vez más evidente que el problema concierne a la naturaleza misma de las reformas y a las políticas del Estado. Todo indica que es necesario hacer más y hacerlo diferente. No bastará canalizar más recursos a los necesitados, aunque esto sea conveniente. Ni siquiera bastará modificar la forma de canalizarlos. Tampoco es recomendable aumentar el combate a la pobreza dentro del limitado ámbito de programas residuales del gobierno".

"Las reformas del Estado mexicano que llevamos a cabo, siendo notorias e importantes, resultan insuficientes en la perspectiva del combate a la pobreza. Ante un panorama mundial inestable y crecientemente injusto, podrían incluso empezar a resultar contraproducentes, a menos que se amplíe y profundice su vocación social", llegó a reconocer Labra, que dio un gran valor a "las iniciativas populares para realizar las transformaciones que hacen falta"
como camino para plantear nuevas reformas y políticas de Estado que sean una alternativa viable y efectiva para el desarrollo de la economía social y el combate de la pobreza.

Producir para distribuir

En materia económica, se insistió en que es preciso mantener una orientación equilibrada del destino de la producción sin caer en el espejismo de los mercados externos ni en una autarquía indeseable y estéril. "Se trata de producir para distribuir el ingreso y la riqueza, generando empleos en gran escala, y también se trata de producir para exportar". El propósito es generar divisas y conseguir una buena inserción externa, pero sobre la base de sólidos equilibrios internos, hasta hoy inexplorados.

Víctor Tokman, Director del Programa Regional de Empleo para América Latina (PREALC) planteó que "no hay sustituto eficaz al crecimiento, a la generación de empleo y a la estabilidad", en el entendido de que para ser efectivas estas metas deben alcanzarse juntas. Este analista destacó que los pobres de la región se encuentran en su mayoría "empleados" en el sector informal, obligados a generar algún ingreso, por escuálido que sea, para sobrevivir, sin redes de protección social o seguros de desempleo que les faciliten la búsqueda de trabajo. El sector informal concentra a grupos particularmente vulnerables, como el de las mujeres. Tokman recordó que entre 1980 y 1992, de cada 100 nuevos empleos creados en América Latina, 80 fueron informales. El crecimiento acelerado del trabajo informal hace urgente un cambio de enfoque en las estrategias seguidas para combatir la pobreza. Un cambio que pasa más por redefinir las políticas globales para que potencien la capacidad productiva y técnica del sector informal urbano y rural que por programas específicos aislados.

Deterioro ambiental y pobreza

Enrique Leff, consultor del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, habló a título personal para afirmar que la pobreza no sólo surge de la aplicación de un modelo económico que genera desempleo y marginación social. También nace del desequilibrio ambiental que provocan las tecnologías modernas, "ajenas a las condiciones ecológicas y culturales del medio rural".

En el pasado no se profundizó en los orígenes económicos y ambientales que tiene la pobreza: la destrucción de los recursos naturales, el desarraigo de la población de su entorno, la disolución de las identidades colectivas, de la solidaridad social y de las prácticas comunitarias. El desarrollismo no sólo fracasó económicamente. Provocó una destrucción masiva de la base de recursos naturales. En la actualidad, las políticas neoliberales se han estado implementando con un sentido pragmático, sin cuestionar las causas de la pobreza que surge de los modelos dominantes de desarrollo y "sin buscar fundar una racionalidad productiva en bases ecológicas sustentables y en principios de equidad y autogestión de las comunidades".

Aunque con frecuencia se aduce que los pobres son quienes más contaminan, Enrique Provencio, académico de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) de México, afirmó que la relación entre pobreza y medio ambiente no tiene una sola lectura y esto porque no hay un solo tipo de pobreza, porque existe una gran diversidad ambiental y porque hay una marcada variedad de sistemas productivos. "Las principales explicaciones de la degradación ambiental en los ámbitos rurales se encuentran en otros procesos más relevantes: la expansión de la ganadería y la explotación a gran escala derivada de la producción agroindustrial, minera o energética".

Provencio señaló que para los productores primarios el ambiente es su recurso y su base productiva, pero hasta ahora se ha buscado aliviar la pobreza rural tratando únicamente de impulsar otros componentes, los del capital económico. Cualquier esfuerzo productivo por superar la pobreza debe ahora dirigirse a elevar la productividad dentro de criterios nuevos, basados en la sustentabilidad de la producción.

Mujeres: las más pobres

En la conferencia se confirmó una vez más que "las mujeres son las más pobres entre los pobres", y que los procesos de exclusión social y marginación han traído una creciente "feminización de la pobreza". Más que incorporar a las mujeres al desarrollo, las políticas neoliberales la han dejado al margen de éste y han alargado sus jornadas de trabajo. Ela Pamfilova, de la Federación Rusa, dijo que ha sido muy pronunciada la feminización de la pobreza en su país tras las reformas de enero de 1992. Casi el 70% de los desempleados son mujeres, pese a que dos tercios de las rusas tienen educación superior o formación profesional media. Han proliferado las microempresas y existe una creciente informalización de la mano e obra, calificada o no.

Margaret Lycette, del Centro Internacional para Investigaciones sobre la Mujer, de Estados Unidos, hizo un recuento de la situación de las mujeres en los distintos continentes: tienen poco acceso al crédito y poco contacto con agencias que podrían facilitárselo o, cuando lo tienen, su insuficiente capacitación les impide aprovechar las oportunidades.

Pese a la retórica, no se ha incorporado aún el enfoque de género en las reformas políticas ni en los ajustes estructurales. Se concluía que se requieren reformas legislativas para otorgar acceso a las mujeres a la tierra, a los créditos y a programas de capacitación. Y también cambios educativos que revaloricen el papel de las mujeres en las comunidades y la propia autoestima de las mujeres.

Que los pobres decidan

La clausura de la Conferencia, apoteósica como su inauguración, dio la sensación de que pese a todo lo dicho, primaron los intereses de los diseñadores de política económica. Hicieron énfasis en una mejor caracterización de la pobreza como requisito previo para elaborar los programas que enfrenten el problema. Y se acordó una coordinación de organismos internacionales para que en conjunto hagan una caracterización y medición uniforme de la pobreza, con miras a presentar sugerencias a la Cumbre Mundial de Desarrollo Social de 1995 en Dinamarca.

Era imposible esperar que de la Conferencia de México salieran lineamientos estratégicos para el combate de la pobreza. La diversidad de puntos de vista y la heterogeneidad de los participantes no lo permitía. Realmente, era imposible: las realidades de los países no pueden ser tratadas con una receta común, como hacen los organismos financiadores. Pero sí era posible y deseable esperar una definición de cómo dar continuidad a un mecanismo de diálogo entre los organismos internacionales, los gobiernos, las organizaciones sociales y los académicos. En particular, hubiera sido un buen resultado la decisión de tomar en cuenta a las organizaciones sociales para que incidan en los programas gubernamentales de combate a la pobreza. Este fue uno de los temas fundamentales de la reunión, pero quedó diluido en las conclusiones.

Los participantes del seminario paralelo convocado por Development Gap, concluyeron que la democracia y la pobreza son incompatibles y que las organizaciones de la sociedad civil deben apoyar a los pobres en la construcción de su política social.

No es con la pura lógica del mercado que se evitarán los actuales procesos de desintegración social y de crisis económica. Urgen programas integrales de desarrollo concertados en cada país, nacionalmente. Sin ellos, América Latina no sólo perderá otra década. Probablemente comprometerá su puesto en el mundo del próximo milenio.

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