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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 134 | Enero 1993
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El Salvador

Foro de concertación económica: ¿qué esperar?

Las expectativas económicas del 83% de la población salvadoreña que no vive en áreas afectadas por el Programa de Reconstrucción y que contribuye con el 90% de la producción nacional, se centran en el Foro de Concertación, que debe empezar a funcionar en 1993.

Joaquín Arriola

Los acuerdos de paz del 16 de enero/92 disponen la instalación de un Foro de Concertación económica y social. Su objetivo: "lograr un conjunto de amplios acuerdos tendientes al desarrollo económico y social del país, en beneficio de todos sus habitantes".

El Gobierno de El Salvador busca crear con el Foro un horizonte de estabilidad a medio plazo, además de ampliar su espacio de influencia social. Para ello estaría dispuesto a una cierta concertación: nuevo Código de Trabajo, atención a las comunidades marginales urbanas y suburbanas - especialmente en infraestructura y vivienda - y mecanismos de compensación por la política de ajuste.

La política del gobierno prioriza el revertir lo alcanzado en diez años de reformas, más que el lograr nuevos niveles de organización campesina y laboral que permitan relanzar las actividades productivas. Los empresarios son llamados a participar en un Foro para el cual no están preparados ni política ni programáticamente. La representación empresarial, formalmente aglutinada en la ANEP, no tiene capacidad de representación. Lo prueba el que las ocho gremiales convocadas al Foro lo hayan sido por separado, cuando formalmente seis de ellas forman parte de ANEP.

Qué quiere la patronal

La Patronal se encuentra fragmentada en función de los intereses sectoriales de los gremios asociados, subordinada ideológicamente al proyecto neoliberal y políticamente a ARENA, sin propuestas de alcance nacional, salvo la discusión de un nuevo marco legal laboral. Pero como la aplicación del programa neoliberal ha afectado negativamente a algunos sectores empresariales, ha aparecido una contradicción de intereses entre grandes y pequeñas empresas, entre el sector financiero y comercial y el sector manufacturero. Sus alcances son todavía impredecibles.

En el Foro, la Patronal buscaría estabilidad social, sin costos para los empresarios. Pretenden una reducción de los impuestos y la no elevación de las cargas sociales. Al mismo tiempo, parecen demandar de nuevo un Estado protector y ciertos sectores promueven un freno al modelo neoliberal, aunque la fracción dominante del capital (agroexportadores+comerciantes+sector financiero) se mantiene fiel a la doctrina económica del partido que los representa a todos.

Qué quiere la Intergremial

La Intergremial tiene un nivel de unidad que todavía no permite planteamientos globales y compartidos por todos. Su representatividad no está contrastada hasta el punto de que no predominen los intereses corporativos y los personalismos. Y carece de autonomía de análisis, propuesta y acción, más allá de lo reivindicativo, al ser muy profunda su subordinación a diversos partidos políticos en unos casos o a organismos internacionales en otros.

Aunque predomina el deseo de un Foro que permita "conseguir cosas" y que vaya más allá de un marco de negociación colectiva, la Intergremial carece por ahora de la coherencia interna suficiente para lograr una posición propositiva unitaria de largo alcance. Las plataformas sectoriales son plataformas inmediatistas, reivindicativas, que buscan mejoras desde la perspectiva de los propios agremiados, y ni siquiera de los trabajadores representados en la IG en su conjunto. La Intergremial se mueve así entre lo reivindicativo sectorial/corporativo y la futura línea política que pudiera venir del FMLN.

Preguntas para el FMLN y ARENA

Será clave la respuesta que encuentren estos interrogantes: ¿Aceptará el FMLN, su situación de desigualdad frente al gobierno, en uno de los ámbitos principales de desarrollo de los Acuerdos, el económico-social? ¿Tendrá la capacidad de pensar su influencia desde la autonomía del movimiento obrero y social, o tendrá una visión más instrumental de los agentes participantes en el Foro? La respuesta a estos interrogantes pesará definitivamente sobre el destino del Foro.

Igualmente vital será la orientación política del proyecto de ARENA. ¿Se consolidarán en la dirección del partido las posiciones más abiertas para llegar a acuerdos y legitimar los espacios de poder que corresponden a la oposición o retomará ARENA las orientaciones que provienen de sus tendencias más extremistas y cerrará los ámbitos abiertos para la concertación? ¿Aceptará ARENA a la Intergremial como un interlocutor válido con el cual negociar aspectos fundamentales para el futuro del país? ¿O actuará según el patrón tradicional de comportamiento de la derecha de nuestro país, que subordina, compra o destruye todo lo que sea expresión autónoma del movimiento obrero? Por su parte, el PDC, ¿intentará proyectarse de cara a las elecciones del 94 procurando hacer sentir su influencia en la dinámica del Foro?

El FMLN es consciente de que el Foro es una responsabilidad que el sector laboral, el más débil del movimiento popular, es incapaz de llevar a buen puerto por sí solo. Puede entonces apostar por el fracaso temporal del Foro y por la inmediata movilización social, en una perspectiva de corto plazo vinculada al proceso electoral del 94 - desgaste del gobierno -, o por subordinar el Foro a la concertación del Programa de Reconstrucción Nacional, o por ambas cosas a la vez. En todo caso, cualquiera de estas estrategias, impuestas al margen de la dinámica de la propia IG, supondría la ruptura del esfuerzo unitario. El mismo resultado se obtendría si las acciones de algún organismo sindical internacional pretendieran influenciar a las organizaciones participantes de la IG con las cuales mantienen vínculos ideológicos y de dependencia económica.

La agenda de los trabajadores

El Acuerdo de Nueva York abre espacios para la concertación en el marco del Foro, pero indudablemente también cierra otros espacios. Aunque estos espacios cerrados forman necesariamente parte de la agenda reivindicativa del sector laboral, éste carece de la fuerza e iniciativa necesarias para imponer su discusión en la mesa.

La necesidad de que los acuerdos se tomen por consenso es un limitante específico a las potencialidades del Foro. Los acuerdos económicos y sociales deberán respetar el actual marco constitucional. La única probable excepción es el consenso que se alcance sobre la necesidad de un nuevo marco de relaciones laborales que incluya a los trabajadores del Estado. El desarrollo legislativo que esto implique sí puede concluir en una modificación constitucional.

La existencia de un apartado en los Acuerdos dedicado específicamente al denominado "Problema Agrario", vuelve muy difícil introducir en el Foro elementos específicos de este problema. Será la Comisión especial emanada de COPAZ quien continúe ocupándose de este problema.

Tres fases, tres temas

Los propios Acuerdos señalan tres fases en los contenidos de la Concertación:
1) Estabilización
2) Problemas derivados de la finalización del conflicto
3) Reconstrucción.

También se señalan tres temas a concertar, los dos primeros por iniciativa del gobierno:
1) Reforma de la legislación laboral
2) Situación de las comunidades urbanas y suburbanas
3) Medidas para aliviar el coste de los programas de ajuste estructural.

Este tercer tema tiene un cierto desarrollo en los Acuerdos: participación de los trabajadores en la privatización, programas de compensación social y de protección al consumidor.

En un resumen comprimido de la agenda que la Intergremial lleva al Foro podemos identificar los siguientes temas:

-Problemática campesina: Propiedad y crédito/deuda.

-Problemática laboral: Legislación laboral y mejora de las condiciones de trabajo de los asalariados del campo.

-Problemática social: Incremento del gasto social, legislación del medio ambiente y legislación para el desarrollo del sector informal.

-Problemática económica: Creación de empleo; fomento de la inversión productiva y reforma fiscal.

¿Qué se puede esperar?

Ante estos límites y expectativas podemos prever los contenidos del Foro. Parece inevitable entrar en la discusión de algunos temas formalmente reivindicativos, pero que tienen gran trascendencia, pues su discusión abriría espacios inéditos a la negociación colectiva en el país. Las reivindicaciones sobre salario mínimo urbano y rural y sobre las condiciones de trabajo de los asalariados del campo serían dos elementos cuya concertación en el Foro servirían de indicador de la voluntad de los agentes para llegar a acuerdos de mayor trascendencia.

La reforma de la legislación laboral y gremial parece ser un tema cuya discusión está aceptada por todas las partes, evidentemente con posiciones de partida diametralmente opuestas en algunos casos. Pero el acuerdo sobre la necesidad de entrar en su discusión es ya un avance para posibilitar la mejora de las condiciones laborales y de organización de los trabajadores. Sobre todo, si se logra consenso en que, transitoriamente y hasta el acuerdo sobre el nuevo marco legal laboral, sean las recomendaciones y convenios de la OIT legislación de referencia para la negociación entre capital y trabajo.

Las medidas para la inserción productiva de los sectores marginales e informales urbanos y suburbanos, tanto en materia legal como de apoyo técnico y de infraestructura y de participación de los sectores afectados, entra explícitamente entre las materias a discusión del Foro, según los propios Acuerdos.

Vinculado a las medidas para compensar los efectos socialmente negativos de las políticas de ajuste, se puede plantear una mejora en la eficiencia de los servicios públicos esenciales: educación, salud, pensiones, agua, luz y alcantarillados. Paralelamente, se pueden plantear algunas mejoras en los servicios de protección social: seguro de empleo, guarderías, alimentación escolar. Y en los servicios sociales básicos: formación ocupacional, formación profesional, alfabetización, infraestructura urbana y rural.

La participación de los trabajadores en las decisiones de privatización es un acuerdo de principio previo a la instalación del Foro y en esa medida, constituye un elemento de freno a la política neoliberal. El Foro debe consensuar las modalidades de esa participación.

Difícilmente va a existir un espacio de concertación para otros temas de gran importancia. No parece factible entrar directamente en la discusión de los elementos del modelo neoliberal: política tributaria, fiscal, arancelaria, crediticia y financiera. Las reivindicaciones de los campesinos, expresadas en la plataforma de la ADC, van a tener un espacio muy reducido para su posible tratamiento en el Foro.

En todo caso, el solo hecho de que en 1992 se hayan celebrado 14 reuniones desde que se instaló el Foro - aunque relacionadas todas con los procedimientos a seguir - y la presencia permanente de los representantes de trabajadores y empresarios en una misma mesa, puede contribuir a disminuir las desconfianzas mutuas, reforzando entre todos su reconocimiento como interlocutores sociales.

Propuestas alternativas de la izquierda

En El Salvador la izquierda ha cambiado no solamente de métodos de lucha, sino de objetivos y estrategia. Los Acuerdos de Paz tenían tres componentes esenciales: la desmilitarización, la institucionalización de un Estado de Derecho y la transferencia de tierras. Este último objetivo ha sido en la práctica el que con más insistencia y minuciosidad ha sido perseguido por el FMLN. La razón es clara: terminar la guerra sin una victoria, obligaba a compensar a quienes han derramado su sangre durante estos años.

El énfasis en la transferencia de la tierra a sus ex-combatientes refleja la base campesina del FMLN. Pero la guerrilla no ha planteado una reforma agraria. Sobre un total de 1 millón 452 mil hectáreas de tierra en fincas, la reforma agraria contrainsurgente- la realizada durante los años de guerra -había distribuido 334 mil 895, provenientes de las grandes propiedades de más de 500 hectáreas. Aunque el impacto de esta reforma fue limitado, significó una cierta redistribución desde los grandes propietarios hacia los campesinos pobres.

En el inventario de tierras negociado a raíz de los Acuerdos de Paz, el FMLN inventarió 263 mil 82 hectáreas, pero el 82% de esas propiedades eran de menos de 70 hectáreas y de las tierras estatales reclamadas (16.3% de la superficie nacional), una parte sustancial fueron asignadas a cooperativas de la reforma agraria o son propiedades embargadas por los bancos.

El problema de la tierra sigue sin estar definitivamente solucionado en El Salvador y el peso de la gran propiedad sigue siendo determinante en la definición de las estructuras sociales y económicas del agro. Sin embargo, el 18% de tierras del inventario del FMLN constituye el capital productivo con el que la ex-guerrilla cuenta inicialmente para aplicar su proyecto.

Por otro lado, el FMLN ha dado un viraje sustancial respecto a las prácticas tradicionales de la izquierda. Ha reconocido, mucho antes que otras izquierdas latinoamericanas, que la nueva era que vive el continente ha vuelto obsoletas no sólo las estrategias de desarrollo tradicionales (agroexportación e industrialización sustitutiva de importaciones) o las formas tradicionales del Estado (populismo, corporativismo, dictaduras militares), sino también las estrategias reivindicativas propias de la izquierda. Ya no se trataría de plantear un conjunto de exigencias al Estado o al capital, sino de hacerles frente desde una alternativa que parta de la propia producción. El FMLN aspira a resolver el problema del cambio estructural y de la pobreza comenzando no por el control del Estado, sino por el establecimiento de un espacio productivo controlado por la izquierda.

Esto plantea ciertos dilemas de estrategia económica. El FMLN carece de una estrategia económica nacional, por su gran debilidad en el desarrollo de alternativas para las áreas urbanas, donde se concentran las principales actividades económicas y recursos (Estado, industria, comercio, capital financiero, servicios). Esta indefinición impide insertar el proyecto productivo en una estrategia global de desarrollo, pudiendo quedar reducido a un proyecto macroempresarial de perfiles aún bastante indefinidos.

Además, no todos los sectores de la "economía popular" están insertos en el proyecto del FMLN. Sumadas las tierras de la reforma agraria de estos años y las del inventario, tenemos que más de un tercio del suelo ha pasado a manos de cooperativas y de ex-combatientes. Por tanto, nos encontramos potencialmente ante un actor social nuevo, cuyo perfil requiere aún de una clarificación política. Mientras que la influencia sobre las cooperativas de la reforma agraria sigue siendo fundamentalmente demócrata-cristiana, el FMLN busca aplicar un proyecto que deberá incluir a este sector. Desde el punto de vista institucional, ya ha avanzado su influencia, pues las organizaciones cooperativas más importantes (CONFRAS y FESACORA-COACES) están fuertemente inspiradas por el FMLN, lo que representa un significativo avance de la izquierda en el sector.

Pero también la derecha ofrece su proyecto a los sectores más pobres. A través de las instituciones gubernamentales de la reforma agraria (FINATA e ISTA), el gobierno apuesta por la parcelización de las cooperativas, apoyándose en la tradicional aspiración del campesino a la propiedad, con una fuerte campaña propagandística de deslegitimación de los derechos a la propiedad del sistema cooperativo, y con el ahogamiento de las cooperativas en materia de concesión de créditos y asistencia técnica e infraestructuras.

Por su parte, la AID está potenciando determinadas alternativas a los proyectos de desarrollo impulsados por el FMLN. Apoyándose fundamentalmente en la Orden salesiana, está financiado sustanciosamente a la Ciudadela Don Bosco, a la Universidad Don Bosco, al Polígono Industrial Don Bosco y también a la Fundación Agape - que tiene estatuto jurídico de recinto fiscal exportador-maquila -, para implantar proyectos "políticamente" controlados en las zonas de influencia de la izquierda, especialmente al norte de Chalatenango y Morazán. Es un esfuerzo que se puede calificar de "contrainsurgencia económica" y que aprovecha los vacíos más significativos del proyecto de la izquierda, especialmente su falta de alternativa industrial-urbana.

Lo que está cada vez más claro es que la lucha política en El Salvador tendrá en los próximos años un fuerte contenido económico-productivo.

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