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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 369 | Diciembre 2012
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Nicaragua

“La reforma tributaria es más de lo mismo y el desarrollo sostenible, un reto nunca asumido en nuestra historia”

José Luis Medal, economista, experto en fiscalidad, analizó la reforma tributaria recién aprobada, demostrando que el gobierno y la élite empresarial cambiaron algo para que nada cambie en el injusto sistema tributario del país, en una charla con Envío que transcribimos.

José Luis Medal

Nicaragua está en vísperas de firmar un nuevo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional para los próximos tres años. El Fondo ha impuesto en la agenda coyuntural de 2013 tres elementos: la reforma tributaria -aprobada el 30 de noviembre-, la reforma a la seguridad social y el ajuste a la tarifa de la energía eléctrica. Mientras estas condiciones se imponen -o se sugieren- no vemos por ningún lado una discusión nacional sobre los grandes y graves retos de largo plazo que Nicaragua tiene: el reto de la productividad, el reto de la pobreza y el reto político-institucional.

Desde 1990 hasta ahora Nicaragua ha tenido acuerdos con el Fondo Monetario. En todos ellos lo central que exige el Fondo es que el Banco Central no use la maquinita para imprimir dinero -porque eso crea inflación-, que haya suficientes reservas internacionales y que el gobierno se apriete la faja y no gaste demasiado en relación con sus ingresos para no tener un gran déficit fiscal. No debemos creer que aunque el Fondo imponga, o sugiera, una reforma tributaria, se preocupe por los detalles de esa reforma. No le preocupa que nuestro sistema tributario siga siendo regresivo o que los impuestos pesen más sobre las clases medias y sobre los sectores de menores ingresos. Aunque en teoría el Fondo dice que está en contra de las exoneraciones, en la práctica las respalda. Lo que al Fondo le importa principalmente es que haya suficientes ingresos fiscales para evitar un gran hoyo fiscal en las finanzas públicas.

En mi opinión, la situación económica y política en 2012 se resume en “más de lo mismo” y en “no hay nada nuevo bajo el sol”. Salvo factores impredecibles -o tal vez posibles, comouna recesión mundial como resultado de la crisis europea-, la situación en Nicaragua seguirá siendo la misma en 2013, cuando se suscribirá el nuevo acuerdo con el FMI, que permitirá dar continuidad a la relativa estabilidad macroeconómica que ha existido desde 1990.

Podemos hablar ya de la reforma tributaria, que el partido de gobierno consensuó en secreto durante unos meses
con los grandes empresarios del COSEP, enviándola el viernes 23 de noviembre a la Comisión Económica
de la Asamblea Nacional. Sin tiempo para revisar nada, la comisión la llevó al plenario de la Asamblea el viernes 30 de noviembre y en pocas horas quedó aprobada por la mayoría parlamentaria del partido de gobierno. De hecho, los legisladores de la Asamblea no jugaron más que un papel formal en este proceso. La aprobación en tiempo récord de un texto conocido y consensuado sólo por el Gobierno y la élite empresarial evidencia el carácter corporativista de nuestro sistema político.

Lo primero que quiero decir es que esta reforma cambia algunas cosas -que no dejan de ser positivas, como la regulación de la cuota fija y los precios de transferencia- para que en lo esencial no cambie nada. Es más de lo mismo.

Una de las críticas fundamentales a esta reforma, elaborada por el Gobierno en interlocución con la gran empresa privada agrupada en el COSEP, es que conserva el sistema de impuesto sobre la renta llamado sistema cedular, que es profundamente inequitativo y discrimina en contra de los asalariados, sobre todo en contra de los sectores medios. La reforma establece que las rentas del capital continuarán teniendo la actual tasa impositiva uniforme: 10% anual de impuesto sobre la renta. En cambio, a la renta del trabajo, la que perciben los asalariados, se le seguirá aplicando una tasa progresiva de impuesto, que irá del 15% al 30%. Hasta ahora iba del 10% al 30%. La reforma establece que la nueva tasa irá disminuyendo gradualmente en 1% anual a partir del año 2016, hasta llegar en el año 2020 a una tasa máxima del 25% y a una mínima del 10%.

Se ha mantenido, pues, lo que ya había: un sistema de renta cedular y no se ha introducido lo que debía haber: un sistema de renta global. Más de lo mismo: los asalariados siguen sujetos a una tasa de impuestos progresiva -mientras más salario, más impuestos- y en cambio, los intereses y los dividendos -la renta del capital- se mantienen con una tasa de impuestos fija. Esto significa que a quien tenga una cuenta bancaria el banco le deducirá o le seguirá deduciendo el 10% de impuestos a los intereses que gane, que quien alquila una pequeña casa pagará 10% de impuestos por lo que gane con el alquiler. Todo eso es renta del capital. Pero también es renta de capital los millones de dólares en dividendos o el millón de dólares en intereses que gana un millonario. Y ese millonario también pagará sólo el 10% por la renta de su capital.

Me pregunto, nos preguntamos, cuál es la lógica de gravar a los asalariados con una renta progresiva, que va del 15%
al 30%, y gravar la renta de capital con una tasa impositiva más baja y fija del 10%? ¿Cuál es la razón? ¿Por qué un gobierno que se dice socialista grava más a los trabajadores con una renta progresiva y grava menos la renta del capital? En Estados Unidos un millonario con conciencia social como Warren Buffett dijo que era injusto que su secretaria pagara como el 30% sobre su salario, mientras él pagaba mucho menos por las ganancias de su capital. ¿Por qué el gobierno “neoliberal” de Enrique Bolaños aumentó en 2003 del 25% al 30% los impuestos a las empresas y un gobierno que se proclama “socialista” va a reducir del 30% al 25% el impuesto sobre la renta a las empresas, manteniendo a la vez las amplias exoneraciones que favorecen a sectores de elevados ingresos? Y aclaro que he sido partidario de bajar la tasa al 25%, aunque siempre y cuando se redujesen sustancialmente las exoneraciones, ya que ése ha sido el problema central del sistema tributario nicaragüense, lo que no ocurrió en esta reforma.

En Estados Unidos, en los países europeos, en los países que respetan el principio de equidad vertical que debe haber en todo sistema tributario -y que significa que quienes ganan más paguen proporcionalmente más sobre sus ingresos- existe lo que se denomina un sistema de renta global, muy diferente al sistema de renta cedular, ratificado ahora en la reforma.

El sistema de renta global consiste en que si alguien recibe un salario y además le pagan intereses por sus ahorros o tiene una cierta ganancia de capital, mete todos sus ingresos gravables en un solo bolsón -por eso se llama sistema de renta global- y es a ese monto global al que se le aplica una tasa de impuestos progresiva: paga por todo lo que recibe y paga más quien gana más. ¿No parece un sistema más equitativo? Es inequitativo nuestro sistema porque un capitalista que gane 2 millones de dólares pagará por la renta de ese capital una tasa fija, sólo del 10%, y a él no se le aplicará una tasa progresiva como la de los asalariados, que si ganan más pagarán más. Conclusión: esta reforma es más de lo mismo porque no modificó, en absoluto, uno de los aspectos más inequitativos de nuestro sistema tributario. ¿Por qué se favorece a la renta de capital y se penaliza la renta de trabajo? ¿Tendrá esto que ver con la alianza estratégica que existe en Nicaragua entre el gobierno y la cúpula empresarial?

Un especialista de renombre mundial como Juan Carlos Gómez Sabaini recomendó desde hace años que en Nicaragua se estableciera el sistema de renta global. Su recomendación fue acogida por varios economistas, entre los que me encuentro. Pero este gobierno decidió continuar con el sistema de renta cedular. Acertado, pues, el señalamiento del diputado del MRS, Enrique Sáenz, cuando afirmó que a esta reforma tributaria hay que llamarla “reforma Romney”, porque el candidato del Partido Republicano en Estados Unidos, Mitt Romney, tenía el mismo punto de vista: que no paguen más impuestos los ricos y que paguen más impuestos los sectores medios. Romney defendió ese punto de vista frente a Obama, que proponía que paguen más impuestos los ricos y menos los sectores medios y los sectores pobres. Paradójicamente, este gobierno, tiene una política tributaria en la misma línea de la política conservadora de los republicanos de Estados Unidos.

Un segundo aspecto central que criticamos en la reforma es que el sistema de exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales para ciertos sectores de la economía ha quedado intacto. Desde hace muchos años el Fondo Monetario ha señalado que para establecer en Nicaragua un sistema tributario basado en la generalidad y la neutralidad de los tributos había que desmantelar o reducir sustancialmente el amplio sistema de exenciones y exoneraciones que erosionan la base tributaria.

En Nicaragua las exoneraciones tienen historia de vieja data. Por ejemplo, en los años 60 y 70, cuando existía el Mercado Común Centroamericano, se dijo que había que promover al sector industrial y se exoneró de impuestos al sector industrial. Ese intento de industrialización fracasó a pesar de los incentivos fiscales. Ahora se exonera de varios impuestos al turismo, a las cooperativas, a los medios de comunicación a las zonas francas, al transporte público… En el artículo 288 de la reforma tributaria se hace mención nada menos que de 77 leyes que conceden exoneraciones y tratamientos fiscales especiales. La reforma las presenta como intocables y dice que seguirán vigentes. Algunas de ellas podrían ser justificables, la mayoría no. Y por si fueran pocas, se agregan ahora otros tratamientos especiales a los Fondos de Inversión y se aumentan los beneficios fiscales a las zonas francas, exonerándolas de impuesto por las compras que hagan en Nicaragua.

Es común escuchar, por ejemplo, que es bueno que las empresas de zona franca no paguen impuestos porque dan trabajo a 100 mil personas. Pero en las microempresas que hay por todo el país trabajan 2 millones de personas y no se les exonera de impuestos, al menos no en la misma medida que al turismo o a las zonas francas, que generan menos empleos.

Decidir a quién se le quitan o se le conservan las exoneraciones no es sólo un problema técnico. Es un problema político y el resultado depende de la influencia que tengan los grupos de poder y los grupos de presión. En esta discusión se cumple el dicho nica de que “quien tiene más galillo traga más pinol”. Como señala una autoridad mundial en temas tributarios, Vito Tanzi, al discutir el tema de las exoneraciones se comienza exonerando lo obvio y se termina exonerando casi todo. ¿Exoneramos los productos de la canasta básica? Claro que sí. ¿Exoneramos a la educación? Claro que sí. ¿Exoneramos a las cooperativas? Claro que sí. ¿Exoneramos también al sector turismo…? ¿Que no paguen ningún impuesto los grandes proyectos turísticos, que muchos de ellos son como economías de enclave? ¿Exoneramos la refinería “El Supremo Sueño de Bolívar” porque es un proyecto del ALBA? ¿Exoneramos el proyecto hidroeléctrico Tumarín, porque es de energía renovable? Como dice Tanzi, se comienza por lo obvio y se termina exonerándolo todo o casi todo. Pero como no se puede exonerar todo, alguien tiene que pagar, porque si no hubiera impuestos habría que cerrar el negocio del gobierno…

A menudo no comprendemos que en economía no hay nada gratis y que el impuesto que no paga Pedro lo termina pagando Juan. Que los impuestos que no pagan los exonerados terminamos pagándolos todos. Los pagamos cuando compramos combustibles -que tienen elevados impuestos, no reducidos en la reforma-, los pagamos cuando compramos un bien gravado con el impuesto al valor agregado, el IVA. Aunque el impuesto sobre la renta afecta a pocos asalariados del sector formal, sólo a los de mayores salarios, nadie se capea de los impuestos indirectos. El elevado impuesto que pagamos por los combustibles incide hasta en los precios de los alimentos más básicos, que requieren ser transportados de un lugar a otro.

Entre los perdedores de esta reforma están los sectores económicos que no reciben exoneraciones. Entre ellos,
el sector comercial formal y la industria manufacturera, que tuvo exoneraciones en los años 60 y 70 y que ya no las tiene. ¿Por qué se exonera a unos sectores y a otros no? ¿Por qué se deja virtualmente intacto el sistema de exoneraciones? ¿Por qué se obliga a Juan a pagar -a través de los impuestos indirectos- el impuesto que no pagan
los ricos exonerados?

El tema de las exoneraciones es central. Implica una política de “selección de ganadores”, que implícitamente es también una “selección de perdedores”. Ganadores son los sectores a los que se exonera de impuestos y los perdedores son los que pagan lo que no pagan los ganadores. Se dice que las exoneraciones son esenciales para promover la inversión y crear empleos. Pero si esto es así, ¿por qué no se exonera también a la industria manufacturera? ¿Por qué no se dan mayores exoneraciones a las micro, pequeñas y medianas empresas, que crean más del 80% de los puestos de trabajo en el país? ¿Por qué a unos sí y a otros no?

La reforma menciona que en dos años terminarían algunas pocas exenciones y exoneraciones otorgadas a varios sectores. Entre ellas se destacan las exoneraciones del IVA y del ISC (impuesto selectivo de consumo) a las enajenaciones de bienes de capital, a los repuestos y a otros productos que adquieren productores agropecuarios y de la mediana y microempresa industrial y pesquera. La reforma señala que estas exoneraciones se les extenderán por dos años más a las empresas que demuestren que crearon empleos, que aumentaron sus exportaciones, que incrementaron su productividad y que introdujeron innovaciones. O que presenten proyectos demostrando cómo lo harán. Pero como la decisión de extender esas exoneraciones se otorgará una por una a cada empresa -y son miles las pequeñas empresas-, lo que se está creando es un sistema burocrático engorroso y discrecional, que es muy proclive a la corrupción por ser discrecional: a vos sí te voy a renovar las exoneraciones por dos años, al otro no… Y a vos sí porque tienes ciertas tendencias políticas…

Los sistemas fiscales deben ser simples y sencillos, deben ser lo menos burocráticos y complicados posible para evitar la discrecionalidad. Por otra parte, no hay ninguna racionalidad económica en limitar a dos años los beneficios fiscales a los productores agropecuarios y a la mediana y microempresa industrial y pesquera, cuando al mismo tiempo quedan intactas las exoneraciones otorgadas por muchos años a otros sectores como el turismo o las zonas francas.

La reforma no cambia tampoco el tratamiento fiscal privilegiado que tiene la famosa Bolsa Agropecuaria, beneficiada con un régimen tributario sui generis que violenta el principio de que no deben existir regímenes fiscales especiales según el canal de comercialización que se utilice. A un empresario agropecuario, que transa en esa Bolsa productos por menos de 60 millones de córdobas al año, unos 2.3 millones de dólares, se le retiene -como retención definitiva- sólo el 1.5% de sus ventas y si es un ganadero el 2%. A partir de ahora, lo único que cambia es que se reducirá gradualmente de 60 a 40 millones de córdobas anuales las ventas exoneradas. Cambiar algo para no cambiar nada.
Más de lo mismo

Fue Daniel Artana, un especialista internacional en estos temas, quien afirmó hace años en Nicaragua que es absurdo crear un sistema de impuesto sobre la renta según el canal de comercialización que se use. Y la Bolsa Agropecuaria es sólo eso: un canal de comercialización donde se compra, se vende y se arreglan los contratos. Por lo tanto, es absurdo que tenga un tratamiento especial con reducidas retenciones definitivas, que son definitivas porque sólo se les retienen esos mínimos porcentajes y ya no tienen que pagar nada más por sus ganancias.

Yo no tengo nada contra el sector agropecuario, pero el gobierno es incoherente al mantener intacta la Bolsa Agropecuaria, modificando solamente el techo, reduciéndolo de 60 millones a 40 millones. Cuando el gobierno presentó hace meses su propuesta de reforma tributaria afirmó que el sector agropecuario nicaragüense representa casi el 20% del PIB, pero los impuestos que paga el sector agropecuario representan sólo el 2-3% del total de lo que el gobierno recauda. Ante esa inequidad, yo he señalado en varias ocasiones que si se mantiene la Bolsa Agropecuaria, ¿por qué no crear una bolsa similar para los empresarios de la industria manufacturera? ¿Por qué no una bolsa para los trabajadores, para que hagan allí sus contratos y así paguen menos impuestos? ¿Una bolsa de servicios profesionales, otra bolsa de bienes industriales, otra bolsa para el comercio formal, en la que la retención definitiva de todo lo que se transe en esas bolsas sea sólo 1.5% o 2%? Esto obviamente es absurdo, pero es tan absurdo como la existencia de la Bolsa Agropecuaria, en donde se beneficia privilegiadamente a los grandes productores agropecuarios, bajo el disfraz de que están beneficiando a los pequeños.

Desde un punto de vista técnico, en los tributos hay que mantener la generalidad y la neutralidad. Teniendo en cuenta esto, hay dos principios que esta reforma sigue violando. El principio de la equidad horizontal plantea que quienes ganan lo mismo paguen lo mismo. Se está violando este principio porque alguien que está en la industria manufacturera o en el sector comercial formal no tiene ninguna exoneración, pero quien está en el sector turismo o en la zona franca o en el sector agropecuario y transa en la Bolsa Agropecuaria, aunque tenga las mismas ganancias que el otro, o aunque tenga más, tiene exoneración de impuestos.

También se viola el principio de la equidad vertical, que plantea que quienes ganan más paguen proporcionalmente más. Se viola este principio porque si un millonario gana 2 millones de dólares de renta de capital va a pagar sólo el 10% de impuestos sobre esa renta de capital y si una persona de clase media gana 100 mil córdobas mensuales va a pagar como el 22% de impuesto sobre esa renta de trabajo. ¿Por qué un asalariado o una persona de clase media va a pagar el 22% y el millonario el 10%? Y no es que tengamos nada contra los millonarios. Ojalá hubiesen más millonarios en Nicaragua, pero pagando los impuestos que en justicia les corresponde pagar. No se trata de una lucha contra los ricos. Se trata de aplicar los principios elementales de la equidad tributaria.

Es importante señalar que quienes dirigen el COSEP dicen defender a la empresa privada. Pero eso no es tan cierto. Si bien la alianza Gobierno-COSEP se da en el marco de una economía de mercado, el COSEP no defiende un sistema de libre mercado competitivo, sino el sistema de los “buscadores de renta”. Defiende las actividades de los buscadores de rentas, las “rent seeking activities”, como se las denomina en la literatura económica. Defiende al capital rentista, que se nutre de los tratamientos especiales que recibe del Estado. En esa defensa perjudica a miles de empresarios que no tienen tratamientos fiscales especiales, por que el impuesto que no paga Pedro lo terminará pagando Juan.

El COSEP defiende las políticas de los republicanos derechistas, pero no la posición del multimillonario Warren Buffett, quien dijo que los millonarios como él debían de pagar proporcionalmente más impuestos que la clase media. Como señala también Vito Tanzi, defender exoneraciones y tratamientos fiscales especiales implica falta de fe en la economía de mercado. La teoría del sistema tributario óptimo en una economía de mercado competitiva sostiene que los tributos deben ser lo menos distorsionantes posible, lo que excluye exoneraciones y tratamientos fiscales especiales. Yo estoy a favor de una economía de mercado competitiva. El sistema tributario debe ser de base amplia para poder establecer tasas impositivas bajas, lo que requiere reducir sustancialmente las exoneraciones, y esto no lo hizo la reforma. Lamentablemente, ahora lo que tenemos es más de lo mismo: un sistema impositivo que favorece a los buscadores de rentas.

También dice el COSEP que defiende las exoneraciones porque son indispensables para promover la inversión. Esto es sólo una verdad muy a medias. Porque cuando, por ejemplo, le damos incentivo al sector agropecuario -a través de la Bolsa Agropecuaria- estamos discriminando en contra del sector industrial y estamos perjudicando las inversiones en la industria manufacturera. Es curioso esto: en la Bolsa Agropecuaria para recibir el beneficio de la retención definitiva sólo pueden transarse bienes primarios no transformados industrialmente. Si ese bien agrícola tuviera un proceso de transformación industrial ya no sería beneficiado, lo que implícitamente significa que industrializarse es negativo. Esto nos indica que ésa política de exoneraciones favorece al sector agropecuario, pero no fomenta su industrialización.
Las exoneraciones no son la clave del desarrollo. Existen otros instrumentos para promover a algunos sectores. Si, por ejemplo, queremos promover el turismo lo que cabe es que el gobierno construya la famosa carretera costanera, que ya tiene más de veinte años de estar en proyecto. Lo que cabe es que se hagan inversiones en energía eléctrica y agua potable en toda Nicaragua y que no falten esos servicios en los muchos lugares de atracción turística. Caben también inversiones en salud y en seguridad ciudadana. El reto del turismo es, sobre todo, de infraestructura, de carreteras y de servicios de calidad en los centros turísticos. Esas inversiones requieren de gasto público y, por tanto, de ingresos fiscales.

Para atraer la inversión a todos los sectores es también necesario un Poder Judicial independiente y transparente, no politizado. Es necesario un mejor clima de negocios erradicando la corrupción. Los expertos mundiales señalan que, en el mejor de los casos, las exoneraciones desempeñan un papel muy marginal en la atracción de inversiones. Y si de incentivos fiscales se trata, el incentivo más neutral de todos es la depreciación acelerada, que de manera general debería de otorgarse a todos los sectores, lo que no hace esta reforma.

La reforma aumenta el salario exonerado de impuesto de 75 mil córdobas a 100 mil córdobas. Quienes ganen hasta 100 mil córdobas al año no pagarán impuesto sobre la renta. Esto es positivo, aunque no se corresponde ni con el aumento de los precios de la canasta básica ni con la tasa de inflación.

En 1997, cuando se aprobó la Ley de Justicia Tributaria y Comercial, se estableció que por los primeros 50 mil córdobas anuales de salario los trabajadores no pagarían impuesto sobre la renta. En 2009 se aumentó ese techo hasta 75 mil córdobas. Ahora se aumenta hasta 100 mil. Pero estamos hablando de córdobas nominales. ¿Cuánto valía la canasta básica en 1997? 1,403 córdobas. ¿Y cuánto vale ahora? Más o menos 10,500 córdobas. O sea, que la canasta básica ha aumentado 7 veces su valor y la exoneración que favorece a los trabajadores sólo se ha publicado. Y si hacemos la comparación con el índice de precios al consumidor los precios han aumentado 3.4 veces entre 1997 y 2012, lo que implica que para mantener en córdobas de valor constante la exoneración a los trabajadores, ésta debería de ser de 170 mil córdobas y no de 100 mil córdobas como estableció la reforma.

La reforma establece un ajuste gradual, de 5 mil córdobas anuales -aplicables a partir del año 2014-, hasta llevar la exoneración a los trabajadores que ganen 120 mil córdobas al año. Ese ajuste también es menor que la tasa de inflación proyectada. Al no indexarse la exoneración al trabajo, los trabajadores resultarán perdedores en unos años más, debido a la futura inflación. Pensado en córdobas de valor constante, todo lo que la reforma ofrece ahora a los trabajadores tiene mucho de ilusorio.

Es positivo que la reforma tributaria regularice el sistema de cuota fija. Van a entrar en ese sistema quienes venden menos de 100 mil córdobas mensuales. Pagarán una mínima tasa impositiva, que incluso se les puede reducir si entregan las facturas de sus compras. Es positivo también que a las pequeñas, y hasta a las medianas empresas, que vendan 1 millón de córdobas mensuales, se les imponga una tasa de impuesto progresiva. El impuesto parejo del 30% para “Raimundo y todo el mundo” no era correcto. Era también una especie de salto mortal al vacío pasar del sistema de cuota fija al sistema formal de impuesto sobre la renta. Pues bien, algo de eso se ha corregido ahora y quienes tengan ventas menores de 1 millón de córdobas mensuales van a pagar una tasa progresiva y no la tasa uniforme del 30% que se aplica a las actividades económicas.

Un sistema de tasa uniforme de impuesto sobre la renta aplicable a todas las empresas es inequitativo. Para ser equitativo debe ser progresivo, para que quien gana más pague más. En Nicaragua hay un reducido número de empresas con poder monopólico u oligopólico, que obtienen ganancias extraordinarias y, a la par, existe una multitud de medianas y pequeñas empresas que apenas sobreviven con utilidades reducidas. Es bueno que a esas pequeñas empresas se le apliquen tasas menores de impuesto sobre la renta que las que se aplican a las grandes empresas.

La reforma es más de lo mismo respecto a las zonas francas. No introduce una sugerencia que hemos presentado desde hace años varios economistas: que a aquellas empresas de zona franca, cuyas casas matrices están bajo el sistema de renta mundial Nicaragua les debe cobrar impuesto sobre la renta. En Estados Unidos, en los países europeos, en Taiwan, las empresas pagan impuestos sobre sus utilidades, sin importar que esas utilidades las obtengan en Nicaragua, en China o en Estados Unidos. Y si una empresa de renta mundial, taiwanesa o estadounidense, pagara aquí en Nicaragua impuesto sobre la renta ese pago le sería deducible allá, en Estados Unidos o en Taiwan. No tiene lógica que no les cobremos. Hemos argumentado hasta la saciedad esa falta de lógica. Pero este gobierno no le cobra a las zonas francas, lo que indicaría que quiere subsidiar al fisco de Estados Unidos y restar recursos al fisco de Nicaragua, porque a las empresas de renta mundial no les cobra nada aquí y prefiere que lo paguen allá…Naturalmente, no lo dicen así, explícitamente, pero ésa es la consecuencia del tratamiento que están recibiendo en Nicaragua las zonas francas en el marco de la alianza Gobierno-COSEP.

Esta reforma es más de lo mismo porque es exclusivamente tributaria y no toca las distorsiones del gasto público. En Nicaragua necesitamos una reforma fiscal integral que incluya también importantes reformas en el gasto público, que está mal orientado. En la educación, por ejemplo, el gasto público no privilegia la educación primaria, la educación técnica y la educación vocacional, la que favorece a los más pobres. Se destina demasiado dinero a las universidades públicas, que forman profesionales... para el desempleo. Se cree que se les está haciendo un favor a los miles y miles de jóvenes pobres que van a la universidad, pero lo que se les está haciendo es un daño.

Desde hace mucho tiempo hemos sugerido también una Ley Retributiva de todo el sector público, pues existen graves inequidades en el sistema de retribución de los empleados públicos. Es igualmente necesario tecnificar y despartidarizar muchas instituciones del Estado, incluyendo la Dirección General de Ingresos y la Dirección General de Aduanas.

Conclusión: esta reforma tiene ganadores y perdedores. Los ganadores son los sectores que seguirán disfrutando por muchos años del subsidio de los tratamientos fiscales especiales. Porque lo de que sólo será por dos años es un engañalobos. Son ganadores quienes tienen significativas rentas de capital. Son ganadores los grandes proyectos, como la refinería “El Supremo Sueño de Bolívar” y la hidroeléctrica Tumarín, como será ganador el supuesto Gran Canal Interoceánico. Para esos megaproyectos se han creado incentivos fiscales muy especiales, aunque no existe ningún estudio que demuestre que sin esos incentivos esos proyectos no serían rentables.

Los perdedores de la reforma tributaria son los sectores medios que trabajan en el sector laboral formal, ya que seguirán pagando más que lo que pagan quienes tienen rentas de capital. Son perdedores los sectores de menores ingresos, ya que el sistema sigue siendo marcadamente regresivo, con predominio de los impuestos indirectos, lo que significa que los pobres pagan proporcionalmente más impuestos que los sectores ricos. También son perdedores los consumidores, ya que comenzará a cobrarse IVA a nuevos productos -la pechuga de pollo, el aceite de oliva y el de maíz, el arroz empacado de calidad-, considerados “de lujo” en declaraciones de un funcionario del gobierno. También son perdedores sectores como la industria manufacturera y el comercio formal, que no tienen ninguna exoneración ni tratamientos fiscales especiales.

La reforma debería haber sido reforma fiscal, y para ser integral debería haberse puesto también sobre la mesa la reforma al sistema de seguridad social. El Fondo Monetario ha establecido ya una especie de condicionalidad para firmar un nuevo acuerdo con Nicaragua, planteando que la Seguridad Social no es actualmente sostenible. Los estudios de auditoría que el Fondo viene haciendo indican que de aquí a nueve años la Seguridad Social se quedará sin fondos suficientes. Hasta ahora el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) sólo ha presentado un breve resumen de la reforma, en el que señalan como posibles soluciones, entre otras, aumentar la edad de retiro de 60 a 65 años, aumentar el número de cotizaciones semanales de 750 a 1,500, lo que implicaría que un trabajador tendría que cotizar durante unos 30 años para tener derecho a una pensión completa. También se propone aumentar ligeramente la cotización, tanto la del empleador como la del empleado.

También se plantea aumentar la cantidad de trabajadores que estén cubiertos por el seguro social. Actualmente la seguridad social es un tema minoritario: de 3 millones de trabajadores que tiene Nicaragua sólo unos 650 mil están afiliados al seguro social, un 21%. Y de ellos, ¿cuántos logran ahora cumplir con las 750 semanas cotizadas? Muy pocos, porque nuestro mercado laboral es muy informal. Y se está informalizando más. Vean si no los clasificados en busca de empleados: “Se busca licenciado en administración de empresas de 25 a 35 años”. Los mayores de 35 años, a no ser que tengan conectes, van quedando fuera del mercado laboral formal y entrando en la informalidad.

La mayoría de quienes trabajan en Nicaragua sobreviven en el mercado laboral informal, sin ninguna cobertura de la seguridad social. Y si a los trabajadores del mercado laboral formal les resultaba actualmente muy difícil llegar a 750 cotizaciones, imposible les resultará cotizar 1,500 semanas. Ante la informalidad generalizada, la CEPAL ha dicho que tendría que haber algún sistema de seguridad social que garantizara a todos los trabajadores servicios esenciales. Y el Fondo Monetario también ha dicho que una reforma a la seguridad social tiene que incluir cierta flexibilidad por
la informalidad de nuestra economía. Si no se toma en cuenta a la hora de la reforma a la seguridad social al sector informal no se habrá tomado en cuenta a casi el 80% de nuestra fuerza de trabajo.

Los estudios relativos a la reforma a la seguridad social son actualmente una especie de secreto de Estado, por lo que no es posible emitir una opinión sustentada sobre este tema. Si van a la página web del INSS verán un resumen de las propuestas, pero no están disponibles los estudios que se han realizado, los de Troncoso y otros consultores. Tampoco están sobre la mesa los sistemas de pensiones especiales que existen en varias instituciones del Estado. Aunque éste es un tema delicado, el presupuesto público por definición es público y debe ser conocido por el público de manera transparente. De oídas se sabe, por ejemplo, que los empleados del Banco Central se jubilan recibiendo, además de la pensión que les garantiza el seguro social, una pensión vitalicia que les paga el Banco Central. ¿Por qué no tienen derecho a lo mismo los empleados de otras instituciones del Estado? Se sabe que el Instituto de Previsión Social Militar y la Policía Nacional tienen un sistema de pensiones especiales para sus miembros. Se escucha también que los flamantes magistrados del Poder Judicial se han auto-recetado pensiones especiales de jubilación. ¿Cuál es la diferencia entre la pensión de un magistrado o de un general del Ejército con la de un maestro de educación pública? ¿Se justifican esas diferencias? ¿Por qué si se va a reformar el sistema de pensiones del seguro social no se discute también el sistema de pensiones especiales que existen en el sector público?

El proceso que ha concluido con esta reforma tributaria no ha sido ni transparente ni participativo. De hecho,
lo que se hizo fue confirmar y ratificar la alianza estratégica que existe entre el gobierno y la cúpula empresarial agrupada en el COSEP. ¿Los consumidores hemos estado representados en la discusión de esta reforma? ¿Las clases medias, los profesionales? No, nadie los ha representado ni han sido consultados. Y los trabajadores han estado representados por sindicalistas proclives al gobierno.

En este mismo espacio dijo hace un par de meses el experto fiscal Julio Francisco Báez que ésta ha sido una reforma de catacumbas. Y tiene razón. Por la forma en que fue elaborada quedó claro que fue consensuada únicamente con la élite empresarial del COSEP. Una prueba más de que tenemos un gobierno corporativista, caracterizado por la alianza del gran capital con el gobierno. Y no es que el gran capital no tenga derecho a hacer lobby. Pero también tienen derecho a participar y a influir los sectores excluidos. Sin pretender hacer analogías, cabe recordar que el corporativismo y la alianza entre el gran capital y el gobierno fue una característica histórica del fascismo de Mussolini en Italia, del de Hitler en Alemania o del de Franco en España. En todo caso, el excluir a amplios sectores de la discusión de la apresurada reforma tributaria -que se presentó como un hecho consumado sin lugar a un debate- no es precisamente algo muy democrático, por decir lo menos. ¿Nos presentará también la alianza Gobierno-COSEP como un hecho consumado la reforma a la seguridad social, como hicieron con la reforma tributaria? ¿Se romperá el secreto de Estado? ¿Podrán opinar los afectados?

Otro tema que estará en la agenda de 2013 es el aumento a las tarifas de energía eléctrica. El Fondo Monetario ha puesto esa condicionalidad para firmar un acuerdo con el gobierno. Según un estudio que aparece en la página web
del FMI existen importantes pérdidas en la distribución de la energía eléctrica, por fraude o por razones técnicas no resueltas. Para no aumentar la tarifa, algo muy impopular, el gobierno decidió subsidiar con fondos del ALBA a quienes consumen menos de 150 kilovatios-hora, lo que significa que Nicaragua se está endeudando. La discusión es si esa deuda es pública o es privada, pero el hecho es que nos estamos endeudando para evitar aumentar la tarifa. Nicaragua depende aún en el 70% de su generación de energía de los hidrocarburos, y todavía no ha cambiado la matriz energética, aunque vienen importantes inversiones.

Después de referirme a la agenda de 2013, una agenda definida por el Fondo Monetario Internacional, quisiera referirme a temas del largo plazo. ¿Hacia dónde vamos? ¿Podremos llegar a un desarrollo económico sostenible? La realidad es que desde 1990 seguimos con las mismas políticas económicas neoliberales y fondomonetaristas, lo que no es malo. Lo malo es que con esas políticas nuestro crecimiento ha sido insuficiente. No ha habido cambios de fondo y no los habrá en los próximos años. La economía ha seguido, y seguirá, con su tendencia inercial. Lo mismo sucederá con la deteriorada situación institucional, a la que no se le ve salida de corto plazo.

En el mes de octubre el Fondo Monetario revisó sus proyecciones para 2012. Pronosticó que la tasa de crecimiento del PIB cerrará este año en 3.7%. La CEPAL es más optimista y estima que el crecimiento será 5%. La proyección del gobierno es 4%. La tasa de crecimiento potencial proyectada para los próximos años es de un 4% anual. No son tasas de crecimiento despreciables, pero son insuficientes. Varios economistas hemos insistido en que Nicaragua debe crecer de manera sostenida a una tasa no menor del 7% anual -ya lo hizo en los años 60- para poder reducir de manera significativa los niveles de pobreza.

Cuando los economistas analizan las tasas de crecimiento del PIB desde una perspectiva de largo plazo atribuyen el crecimiento promedio de largo plazo a tres factores principales: al aumento de capital, al aumento y a la mejor calificación de la fuerza de trabajo y a un tercer factor que denominan “la productividad total de los factores”, que básicamente es un indicador de la productividad total de una economía (el clima de negocios, mayores niveles de inversión por trabajador, innovación, transferencia tecnológica...).

Debemos agregar un cuarto factor: para lograr un desarrollo sostenible de largo plazo es necesaria la calidad de las instituciones. Hay dos estudios, uno del Fondo Monetario y otro de Mario De Franco, que muestran que la productividad de la economía de Nicaragua aumentó significativamente en el período 1946-1977, que se hundió en los años 80 y que hoy por hoy no hemos recuperado los niveles de productividad que alcanzamos en aquellos años.

Económicamente, Nicaragua se hundió en los años 80. El culpable principal fue Somoza y el otro culpable principal fue el intento de construir en Nicaragua un socialismo autoritario. Meter a un país de la periferia en el conflicto Este-Oeste fue un crimen, la economía se hundió totalmente y en todo el período 1990-2012 Nicaragua no ha recuperado los niveles de productividad de entonces.

La “edad de oro” de la economía nicaragüense y las mayores tasas de crecimiento económico de nuestra historia, lo he dicho y lo repito, se dieron durante la dictadura de los Somoza. ¿Es posible crecer económicamente con dictadura? Sí, es posible. Veamos si no el caso de China, que ha crecido anualmente el 9-10% con una dictadura. No es necesario mencionar el caso de China para evidenciar que se puede crecer con dictadura. En el caso de Nicaragua, se produjeron en los años de aquella “edad de oro” del crecimiento económico aumentos en la productividad total de los factores, dentro del marco de la expansión de las economías después de la Segunda Guerra Mundial. La mayor productividad nacional se debió también a una mayor incorporación de tierras y a adecuadas políticas económicas. El PIB per cápita fue en ese período el mayor de nuestra historia. Durante aquellos años de crecimiento económico creció también la fortuna de los Somoza, porque históricamente en Nicaragua el Estado ha sido utilizado, usando las palabras de Carlos Marx, como un método primitivo de acumulación capitalista. Siempre ha funcionado el concepto de Estado botín. Ayer y también hoy.

Para el mediano y el largo plazo, si Nicaragua no eleva de manera significativa los niveles de productividad no alcanzaremos tasas de crecimiento del PIB que permitan reducir significativamente los niveles de pobreza. Aumentar la tasa de crecimiento potencial del PIB depende en buena medida de que se inicien desde ahora mismo grandes inversiones, tanto en capital humano como en infraestructura, lo que no se visualiza por ninguna parte. El Presupuesto para 2013 no contempla los niveles de inversiones necesarias, ni en educación ni en infraestructura pública. La reforma tributaria tampoco aumentará los ingresos públicos, porque es prácticamente neutral en términos recaudatorios. Cualquier aumento en la presión tributaria debería de haber venido de desmantelar exoneraciones.
Y eso no ha sucedido.

Hay que tener también en cuenta que crecimiento económico no es sinónimo de desarrollo, menos aún de desarrollo sostenible. En el período de los Somoza hubo crecimiento, pero no hubo desarrollo sostenible. Un desarrollo sostenible implica que haya sostenibilidad social, y eso significa un proyecto incluyente. Y el crecimiento en el período de los Somoza no era socialmente incluyente. Un desarrollo sostenible implica también sostenibilidad ambiental. Y la expansión del algodón no fomentó un crecimiento sostenible ambientalmente. Todavía los insecticidas que fumigaron aquellas 300 mil manzanas sembradas de algodón están presentes en las aguas subterráneas de León y Chinandega y tienen efectos negativos en la salud de la población. Un desarrollo sostenible implica también sostenibilidad institucional y política. La dictadura de los Somoza, a pesar de ser la edad de oro del crecimiento económico, no fue la edad de oro de la democracia y de la institucionalidad. Y debido a eso, y debido al modelo socialista autoritario, Nicaragua se hundió económicamente en los años 80.

¿Qué implica todo esto para el futuro? A mi manera de ver, implica el gran reto, lo dije y lo repito, de que Nicaragua haga lo que nunca ha hecho a lo largo de su historia: lograr un desarrollo sostenible, no sólo haciendo crecer más el PIB, sino haciéndolo crecer con sostenibilidad social, ambiental, institucional y política. Ése es el desafío para los jóvenes de hoy.

El desarrollo tiene que ser socialmente sostenible, socialmente incluyente. Ha habido una mejora ligera frente a la pobreza, pero según la encuesta del FIDEG todavía el 44% de la población nicaragüense vive con menos de 2 dólares diarios. ¿Y el que ya tiene 2 dólares y 10 centavos diarios dejó de ser pobre? Hace pocos días la FAO nos acaba de decir que el 20% de los nicaragüenses, prácticamente 1 millón 200 mil personas, tienen hambre, padecen hambre, a pesar de años de estar desarrollando el programa Hambre Cero.

Para resolver el grave problema de la pobreza necesitamos crecer al 7% y de forma sostenida. Y en promedio sólo hemos crecido un 3% anual en el período 1990-2012. De repente, transitoriamente y por un período corto, podríamos crecer más, pero no de manera duradera. ¿Cómo? Por ejemplo, si la refinería del ALBA se termina y ese año el crecimiento de la economía sube al 7%. Pero, ¿con eso resolvimos el largo plazo? No. El mismo Fondo Monetario comienza a reconocer que con un crecimiento proyectado de un 4% para los próximos años, la pobreza se reducirá en Nicaragua muy lentamente.

El reto de la productividad es fundamental. En Nicaragua el rendimiento por manzana de café y por manzana de maíz es muy bajo, a pesar de 60 años de asistencia tecnológica en el campo. Y hoy seguimos exportando los mismos productos que exportábamos hace cien años: café azúcar, ganado, banano…Nicaragua no ha tenido una revolución industrial, ni siquiera una revolución agroindustrial. El intento de revolución industrial de los años 60 y 70 fracasó. Hay un grupo de reflexión por ahí que anda hablando, considero que correctamente, de las tres revoluciones que necesitamos: la revolución educativa, la revolución ética institucional y la revolución agroindustrial. Por otro lado, hay por ahí un analista que dice que con los programas asistencialistas del actual gobierno se resuelve “la inmediatez”. Y de ahí saca la tesis de que lo mejor que podemos tener es lo que hoy tenemos porque la economía nicaragüense jamás ha estado mejor que ahora. La alianza estratégica COSEP-Gobierno se basa en esa tesis. Y de esa tesis se desprende la teoría de que la institucionalidad democrática es irrelevante para Nicaragua, o al menos es secundaria, aunque eso no se dice así, claramente. Es positivo que haya un acuerdo nacional -tácito, pero efectivo- de continuar con una economía de libre mercado. También lo es que haya un acuerdo para continuar con el combate a la pobreza, promovido desde hace ya muchos años por los organismos internacionales. Pero es negativo que la institucionalidad y el Estado de Derecho se consideren de hecho irrelevantes, aunque en la retórica se diga lo contrario.

Nicaragua es el país de las falsas retóricas. Una falsa retórica es que somos socialistas o que tenemos un proyecto socialista. Pero lo que tenemos es un acuerdo nacional implícito, pero no menos efectivo, de seguir con un modelo de libre empresa y de economía capitalista, lo que es positivo. Otra falsa retórica es que el COSEP está a favor de la gobernabilidad democrática. El COSEP saca propaganda en torno a estos temas, pero lo que vemos es que la alianza del COSEP con el gobierno no se ha traducido en los hechos en ningún paso hacia la gobernabilidad democrática. Por el contrario, la reciente aprobación de la reforma tributaria evidencia que al COSEP lo que le interesa es un sistema corporativista, que es contrario a la democracia. Otra falsa retórica es que Nicaragua es un Estado laico. Pero lo que tenemos es la sacralización del poder y la religión convertida en un instrumento de poder. Otra falsa retórica es que existen partidos opositores. Lo que hay es “zancudismo”, no oposición.

La institucionalidad democrática no es sólo un fin en sí mismo. Es fundamental para el desarrollo sostenible de largo plazo. No es cierto, desde una perspectiva de desarrollo sostenible de largo plazo, que el autoritarismo -o la dictadura- sean convenientes porque resuelven la “inmediatez”, entregando láminas de zinc y otros recursos a los sectores populares más pobres. La solución de la pobreza y del hambre sólo se logra con mayores tasas de crecimiento y aplicando políticas de inclusión social. Es necesario, además, crear un entorno institucional y político sostenible en el largo plazo. El asistencialismo, sin ser negativo per se, no resuelve los problemas de largo plazo. Ya lo sabemos: no hay que regalar el pescado, hay que enseñar a pescar.

El Fondo Monetario hizo un estudio en el que concluye que si Nicaragua tuviera instituciones de la calidad de las que tiene Chile el crecimiento promedio aumentaría un 3% anual. Qué se entiende por instituciones de calidad es algo debatible. A la hora de discutir qué instituciones necesitamos hay una visión estrecha y una visión más amplia. La visión estrecha plantea cosas como que los trámites para una nueva empresa no demoren cuatro meses sino quince días, que las instituciones, empezando por los policías de tráfico, no exijan “mordidas”, que haya trámites de arbitraje para resolver los conflictos empresariales... Ciertamente, ésos son aspectos que hay que corregir para dar calidad a las instituciones, pero una visión amplia de la institucionalidad implica mucho más. Implica la independencia real de los poderes del Estado y el respeto a la Constitución y a las leyes. Eso no existe hoy en Nicaragua, ni tampoco existe hoy ningún factor de poder real que pueda presionar -o que se interese en presionar- para que se modifique el desorden institucional y político en el que estamos. Peor aún: no visualizo en el futuro previsible -salvo factores impredecibles- ningún cambio en el precario sistema institucional y político de Nicaragua. Y que eso sea así significa serios riesgos de largo plazo para todos, incluyendo a los empresarios.

Cuando un país depende de una o de dos personas tiene un serio problema inmediato de institucionalidad. Y también tiene un problema muy serio de estabilidad en el largo plazo. Lo vimos con Somoza: cayó Somoza, cayó el PLN, cayó la Guardia, cayó todo... Los Somoza tuvieron una oposición más fuerte que la que tiene hoy el actual Presidente. Los conservadores se rebelaban... hasta la época de Agüero, cuando hubo la masacre. Somoza tuvo también la oposición de la izquierda internacional. ¿Tiene el “ortega-centrismo” la oposición de algún país? Tiene el apoyo del grupo ALBA, tiene el apoyo de Estados Unidos y de los europeos, que aunque digan que no les gusta Ortega y que Nicaragua hace elecciones mal hechas, el dinero que le dan los organismos multilaterales -más de 300 millones de dólares en las manos- y el dinero que canaliza el Fondo Monetario cuando pone su sello, fortalecen objetivamente la estructura de poder, aunque no sea ésa su intención subjetiva. Este gobierno tiene hoy una concentración de poder que yo jamás la vi en la época de Somoza. Salvo factores impredecibles, el modelo político seguirá inercialmente funcionando de la misma manera, tal como ha venido funcionando en los últimos años. Y al hablar de la inercia y de la sucesión, enfrentamos un serio desafío: el inevitable relevo generacional. Nicaragua -sin hablar mal de la tercera edad, a la que pertenezco- está gobernada por una gerontocracia y no está preparada para un relevo generacional. Este problema no es exclusivo del gobierno, está presente en toda la clase política. Para afrontar este reto es necesario comenzar desde ahora a preparar el relevo generacional. Cuando todo el poder se concentra en una o dos personas, y cuando la clase política está dominada por la tercera edad, se crea inevitablemente un serio problema institucional, cuyos efectos negativos podrían magnificarse cuando inevitablemente tenga lugar el ineludible relevo generacional.

Para evitar todos estos riesgos, por el bien de Nicaragua, es necesario comenzar a construir desde ahora las bases de lo que Nicaragua nunca ha logrado: un desarrollo sostenible, que incluya sostenibilidad institucional y política de largo plazo. La institucionalidad democrática y la estabilidad de largo plazo no son compatibles con la extrema concentración de poder existente hoy. Es necesario comenzar a construir desde ahora un gobierno de leyes y no de personas. Las personas pasan, las instituciones permanecen. Y termino pesimista: no veo a nadie realmente interesado en iniciar esa tarea.

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