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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 367 | Octubre 2012
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Honduras

Apuntes para un debate sobre la cooperación y el “marco lógico”

El marco lógico se define como una herramienta analítica, desarrollada en los años 70 para la planificación de la gestión de proyectos. Hoy, la utilizan casi unánimemente los organismos de cooperación internacional que trabajan en Centroamérica. Desde Honduras, un aporte crítico a las debilidades y limitaciones que esta herramienta tiene.

Ismael Moreno, SJ

Sin desconocer el enorme servicio de la cooperación internacional que, por vía de los organismos donantes procedentes de diversos países, especialmente de Europa, canaliza fondos para el desarrollo, los derechos humanos, la incidencia política, la formación y organización social y comunitaria, a ejecutarse a través de “contrapartes” o “copartes” locales fuera de la administración y tutela del Estado, organizadas en el genérico nombre de Organismos No Gubernamentales, debemos iniciar reflexiones sobre este servicio.

Estas reflexiones no están pensadas desde afuera de la barrera. Nacen desde adentro, toreando el mismo toro
y salpicados de los resultados “lógicos” de la faena compartida. Nacen particularmente desde realidades tan inestables y desafiantes como las hondureñas, necesitado como está nuestro país de la solidaridad y el acompañamiento internacional en la lucha por encontrar una salida a una crisis que parece no tener fin.

MÁS NECESARIA QUE NUNCA

Son reflexiones cuando más necesaria se hace en Honduras la palabra y el apoyo de la solidaridad internacional. A los asesinatos de periodistas y de campesinos de los últimos meses, se une el asesinato de profesionales defensores del derecho, como el cometido el 22 de septiembre contra el abogado Antonio Trejo, asesor de campesinos del Aguán, quien encabezaba un grupo de abogados que presentó un recurso de constitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia en contra de las llamadas Ciudades Modelo. Sólo dos días después fue abatido a tiros el fiscal especial de derechos humanos de Choluteca, Manuel Eduardo Díaz, quien había recibido reiteradas amenazas de muerte por cumplir con honradez su función de fiscal defensor de derechos humanos. Díaz participó en la huelga de hambre que los fiscales, junto a muchos ciudadanos, realizaron en abril y mayo de 2008. Y las amenazas prosiguen sin que el Estado hondureño dé señales de tener voluntad y capacidad para realizar efectivas investigaciones que identifiquen a los autores materiales e intelectuales de estos crímenes, menos aún que se revierta la situación de impunidad que impera en todo el territorio y que atraviesa todas las instituciones.

La cooperación internacional es hoy mucho más necesaria que nunca. Pero, ¿cómo se ha venido implementando, al menos en el caso hondureño? Es mucho más necesario evaluarla críticamente ahora, cuando nos llegan señales de su replanteamiento para privilegiar la cooperación bilateral con los gobiernos, en detrimento del apoyo a las organizaciones de la sociedad civil. Cuando la cooperación se reduce a apoyar instituciones estatales se fortalecen la impunidad y la corrupción y se debilitan los espacios populares y el tejido social, político y organizativo de las comunidades.

Ha transcurrido ya un tiempo suficiente para valorar el modelo conceptual y metodológico conocido como “marco lógico”. Lo consideramos un modelo fallido y, por eso, creemos necesario buscar e implementar otras metodologías que, a la vez que garanticen la transparencia en el uso de los recursos y la rendición de cuentas a los donantes, garanticen también lo fundamental que esperamos de la cooperación: procesos efectivos de transformación en la vida social, política, cultural, productiva y económica de la sociedad.

HAY LOGROS INNEGABLES

Nadie puede negar los logros de la cooperación internacional en Honduras. Ha sido, y es, muy grande el servicio que nos han dado muchas personas llenas de mística y generosidad. Comparten y canalizan fondos de colectas provenientes de gente humilde y trabajadora de los países del Norte, muchas de ellas animadas por su fe y su compromiso por construir un mundo más justo y solidario. En estos años esa cooperación ha logrado mucha gente formada en valores ciudadanos y no pocos procesos locales que han incidido en políticas públicas que han mejorado las condiciones de vida de muchas familias y comunidades.

Tras el golpe de Estado en Honduras los organismos de cooperación, junto con las ONG, han realizado un valioso servicio a las denuncias sobre violaciones a los derechos humanos y a las demandas para que se cumplan los convenios internacionales de apoyo a las víctimas, a la libertad de expresión y al mejoramiento de la institucionalidad responsable de aplicar la justicia.

Ha sido con fondos de la cooperación internacional que se han logrado presentar demandas contra el Estado en casos de asesinatos de ambientalistas y sobre violaciones a los derechos de los privados de libertad.

Fondos de la cooperación internacional, especialmente de organismos vinculados a iglesias, han estado también presentes en la difusión de conocimiento e información, proponiendo y apoyando revistas, cuadernos populares, videos, radios comunitarias, medios de comunicación alternativos y alterativos.

Aunque todo esto es cierto, a lo largo de estos años la cooperación ha dejado más instituciones dependientes que procesos liberadores, más gente que no se mueve si no hay dinero de por medio que un voluntariado basado en los esfuerzos personales. Ha dejado una práctica divorciada de la gratuidad, la mística de lucha y la ética.

CON DINERO INTERNACIONAL
Y CON UN FORMATO COMÚN

Existen en Honduras centenares de organismos, organizaciones o instituciones que bajo el genérico nombre de ONG realizan actividades sociales, técnicas y de promoción humana de muy diversa índole y orientación ideológica.

Un rasgo las une y define: dependen de la cooperación financiera extranjera. En Honduras han crecido como hongos. Donde menos uno lo espera, está agazapada una ONG. Y donde quiera que usted escuche de ONG o de sociedad civil es donde hay dinero de la cooperación. En esos espacios, en cualquier momento, vendrá hacia usted un consultor con su computadora portátil y un palabrerío técnico, identificable. Si usted se acerca a una aldea y escucha a un dirigente comunitario que habla de “pertinencia” o de “experticia”, no dude que por esos lugares deambula algún consultor y fluye el dinero de la cooperación. Sabrá que por allí pasaron realizando una “línea de base” o investigando para elaborar unos “términos de referencia”.

Cada una de estas instancias trabaja bajo un formato común, impulsado por los organismos europeos de cooperación, llamado “marco lógico”, que se sustenta en la idea de que todo lo que se formula, se realiza y se informa ha de encajar en una intervención fija en el sector de la sociedad en donde se realizan los proyectos. Así, un objetivo no sólo se ha de saber formular, sino que ha de ser finalmente verificado a través de hechos, de acciones que se puedan contar y comprobar.

El marco lógico arranca de un análisis de contexto, de una línea de base en donde se identifican los actores sociales,
los problemas, los desafíos y las posibilidades, las fuerzas, las alianzas y las tendencias. Este estudio de base ha de sustentar el objetivo de la intervención que la instancia ejecutora quiere llevar a cabo y ha de estar en concordancia con la misión y la visión que da identidad a la instancia ejecutora. Para alcanzar el objetivo se han de saber formular los resultados, contando cada uno con sus actividades, sus metas, sus indicadores y, finalmente, con sus verificadores.

MUCHOS “VIGORES DISPERSOS”

Todas las instancias que reciben fondos de la cooperación, especialmente de la europea, se dedican a presentar proyectos, a realizar trabajos de campo y a rendir informes siguiendo el mismo patrón del marco lógico. Hay algunos signos inequívocos que identifican a quienes trabajan apegados al marco lógico. Cuando en una reunión circula una lista que cada participante ha de llenar con su nombre, su número de teléfono, su edad, su correo electrónico, su organización y su firma, esa reunión será indicador de una actividad que se inscribe en el cumplimiento de un resultado que busca alcanzar el objetivo que la organización convocante se propone para ejecutar un proyecto. La lista llena es el verificador de que el marco lógico se está cumpliendo.

Cada ONG cuenta con un plan estratégico, con una vigencia que oscila entre tres y cinco años. Para realizarlo necesita buscar fondos de la cooperación internacional. Con proyectos o programas irá cumpliendo su plan estratégico, cuidando la relación con los diversos organismos de la cooperación internacional, condición de posibilidad para cumplir el plan y muchas veces para seguir existiendo. Tanto los planes estratégicos de las ONG hondureñas como los de cada uno de los organismos de cooperación se sustentan en el marco lógico. Esto provoca conflictos y choques de intereses: cada quien busca utilizar al otro para realizar su propio plan. El resultado es un cúmulo de esfuerzos individuales, de “vigores dispersos”, como diría el poeta. En la Honduras de tanta miseria y violencia, nos encontramos con un reguero de ONG cumpliendo con su plan estratégico y con otro reguero de organismos de cooperación, buscando a cada ONG para cumplir con su propio plan.

¿QUIÉN DEPENDE MÁS
DE QUIÉN?

Las ONG necesitan de los organismos de cooperación para cumplir con sus planes estratégicos, y la cooperación necesita de las ONG para cumplir con sus propios planes estratégicos. Se necesita mutuamente, ¿Quién necesita más de la otra? ¿Los del Norte de las ONG del Sur para cumplir con sus planes estratégicos, o los del Sur que necesitan dinero del Norte para cumplir con sus planes estratégicos?

Es difícil una respuesta que convenza, pero lo cierto es que los organismos de cooperación podrían subsistir
sin nosotros y nosotros no sin ellos. Esto provoca un desequilibrio y una relación asimétrica, que lo es también porque la cooperación internacional no sólo garantiza financiamiento, también suele garantizar contenidos y temáticas. Y esto, por una característica muy propia del marco lógico.

Quien pone el dinero, pone “la música”. La cooperación pone también los temas. En esta relación, asimétrica las ONG del Sur existen para ser subcontratadas por los organismos del Norte, que necesitan de contrapartes para ejecutar en el Sur sus planes estratégicos.

LO QUE IMPORTA

Uno de los rubros más importantes del marco lógico es la rendición de cuentas de los dineros recibidos de la cooperación. La ONG dedica mucho tiempo a esto. Si cuenta con el financiamiento de cuatro o cinco organismos de cooperación para ejecutar igual número de proyectos, dedicará mucho tiempo y muchas energías a ejecutar cabalmente los proyectos y a rendir cuentas por ellos. Las relaciones o alianzas con otras ONG o con otras organizaciones de la sociedad estarán subordinadas al cumplimiento del marco lógico, que deben priorizar por sobre todo.

En esta lógica, lo primordial no son las alianzas nacionales, sino el cumplimiento de los convenios con la cooperación. Habrá alianzas nacionales sólo si con ellas se cumple con los requerimientos establecidos en el convenio.
Si el marco lógico establece que al finalizar el proyecto se deben haber realizado varias reuniones con un análisis de contexto con diversas organizaciones de la zona, lo que importa no es la alianza con ellas, su calidad, su duración, sino el cumplir actividades, indicadores y verificadores de asistencia, tiempo y costos, que garanticen que el compromiso se cumplió con el dinero que se recibió.

ENSIMISMAMIENTO Y LABERINTO

La relación es estrictamente bilateral: ONG-organismo de cooperación. Cada ONG tiene sus relaciones con sus respectivos organismos de cooperación. Y cada organismo de cooperación tiene sus relaciones bilaterales con cada ONG que ejecuta proyectos. A fin de cuentas, el organismo de cooperación define relaciones que la ONG establecerá, casi siempre bajo su tutela y financiamiento. Ocurre con frecuencia que un organismo de cooperación posibilita las relaciones o eventuales coordinaciones entre las ONG a las cuales dota de fondos.

La relación de cada ONG con otras organizaciones responde primordialmente al cumplimiento del proyecto conforme al marco lógico. Pueden darse cruces de intereses entre ONG cuando varias se buscan unas a otras cumpliendo con su marco lógico, aunque cada una trabaja ensimismada en la tarea de hacer que les cuadre el dinero que tienen con resultados, indicadores y verificadores. Como cada ONG se relaciona con las demás en función de cumplir con sus propios proyectos, esto deriva, aun sin quererlo, en una lucha tenaz de todas contra todas. Y a veces, de todas buscando a todas, pero en función de los propios planes estratégicos.

No existe actividad que no cuente con un rubro de financiamiento y cada actividad deberá contar con verificadores hasta en detalles que pueden ser ridículos. Con el marco lógico desaparece el trabajo voluntario. Y cuando existe
un aporte de la comunidad o de las organizaciones “metas”, el marco lógico lo debe contabilizar en dinero. El marco lógico acaba encerrando a las ONG y a las comunidades que atienden en un “laberinto lógico”. Todo mundo ocupado y cansado, con conceptos y expresiones que parecen coherentes, pero todo mundo enfrascado un ensimismamiento sistémico.

CADA QUIEN EN LO SUYO...

Sin negar la muy buena voluntad e intención de no pocos de los cooperantes internacionales y sin negar muchos logros positivos alcanzados a través de proyectos y trabajos directos con las comunidades pobres, el fenómeno de la cooperación, ligado al de la proliferación de ONG, genera dinamismos que se han venido institucionalizando y que organizan un auténtico laberinto de temas, tecnicismos, intereses, actividades, indicadores y verificadores, desencadenados por el marco lógico, que promueven una carrera competitiva de ensimismamientos e individualidades, donde vale la expresión popular hondureña: “Cada quien librando su cacaste”.

Aunque es cierto que los proyectos dejan sus impactos positivos entre los beneficiarios, el marco lógico va dejando una estela de técnicos y especialistas, tanto entre los donantes como en las ONG. Surgen expertos en hacer que cuadren las formulaciones con los montos, con capacidad para presentar resultados como si eso significara que transformamos las realidades sociales, humanas, políticas y territoriales. La implementación del marco lógico va haciendo nacer una élite especializada en diseñar proyectos con datos que cuadren, desde la fórmula mágica del marco lógico, cada vez más experta en seguir diseñando proyectos desde esa fórmula mágica, pero cada vez más distanciada de las realidades económicas, humanas y vitales de los destinatarios finales que justifican esos proyectos. Domina la técnica y se cercena la mística, la gratuidad y el voluntariado.

UNA ÉLITE DE EXPERTOS

La línea fuerza del marco lógico diseña un derrotero de trabajo que convierte la relación de la cooperación con las ONG en un círculo vicioso que se sostiene con dinero y con formulaciones técnicas y abstractas, con informes narrativos y financieros que dejan establecida la necesidad de elaborar el siguiente proyecto con esa misma línea de base y siempre siguiendo el marco lógico. El marco lógico pone en marcha procesos que, casi invariablemente, hacen retornar a la misma situación de dependencia y de necesidad de nuevas inyecciones económicas como condición para la subsistencia de las ONG y, en virtud de la relación vertical con los organismos de cooperación, de donde viene el dinero, las temáticas y las metodologías, los organismos de cooperación se convierten en imprescindibles asistentes paternales de los beneficiarios.

El marco lógico promueve una élite privilegiada de especialistas, consultores y técnicos, mientras atomiza a las ONG y a los destinatarios finales de los proyectos. El marco lógico garantiza que las ONG estén todo el tiempo muy ocupadas realizando multitud de actividades, pero ensimismadas, fortaleciendo así ese mal social y político de tantas organizaciones hondureñas que viven encerradas en sí mismas, contribuyendo así a la desmovilización social que provocan la política, el fútbol, la religión y el rebusque, que mantienen a la gente en constante movimiento, ocupada, y eventualmente entusiasmada, pero alejada de la construcción de auténticas propuestas, populares y transformadoras.
En Honduras las ONG con los fondos que manejan de la cooperación son un auténtico poder. Pero su poder desmoviliza a la sociedad de los pobres. En muchos casos ejercen el poder con la misma lógica de los partidos políticos, las religiones, los equipos de fútbol y los medios de comunicación corporativos: haciendo aparecer su quehacer como algo no sólo bueno, sino indispensable, por responder a las necesidades más reales y básicas de la población. A lo largo de estos años las ONG adquirieron capacidades para transferir el poder que dicen construir a las comunidades y a las organizaciones de base, pero quienes finalmente se “empoderan” no son las organizaciones comunitarias, sino las ONG. Y como las ONG son movidas y dirigidas por gente de carne y hueso, quienes al final tienen poder en nombre de los pobres, son los técnicos, directores, consultores y expertos.

AÑOS 80: SIN CUENTAS CLARAS

Un argumento que sustenta el marco lógico es la necesidad de un uso transparente de los fondos externos, para respetar la voluntad de los donantes del Norte. El marco lógico debe establecer la coherencia entre lo que está escrito en los proyectos y lo que se hace en la realidad.

Resulta evidente la necesidad de un uso transparente de los fondos. Y la promoción del marco lógico se explica en buena parte, en los constantes datos que llegaban a los organismos de cooperación sobre la malversación o desvío de los fondos para fines que no eran los acordados.

En los años 80 y hasta principios de los 90 se conocieron en Honduras frecuentes desvíos de los fondos de la cooperación, responsabilidad tanto de quienes dirigían las ONG como de los dirigentes de las organizaciones apoyados con esos fondos. Contribuyeron también, aunque en menor medida, no pocos de los funcionarios de los organismos donantes, conforme a sus propios testimonios. En algunos casos, los desvíos no justificados de fondos representaron cantidades importantes.

Durante los años 80 especialmente, el desvío de fondos de la cooperación resultó una práctica casi común
y generalizada, justificada en la necesidad de apoyar las luchas contra los gobiernos represivos. Eran tiempos en que no se podían presentar ni proyectos ni informes abiertos por los riesgos que suponían para los dirigentes de las organizaciones o instituciones solicitantes. Esos mismos argumentos se usaban para justificar el no rendir cuentas claras. Se usaban informes “compartimentados”: así se solía decir en los círculos de varias de las organizaciones que funcionaban con fondos de la cooperación. Y los directores y funcionarios de los organismos cooperantes respaldaban abiertamente la práctica de desvío no justificado de fondos con el noble argumento de apoyar las luchas populares, o sencillamente se hacían de la vista gorda. Todo mundo sabía y sabe que la transparencia en la rendición de cuentas no era lo que caracterizaba a las ONG en aquellos aciagos años.

HOY: UN CONTROL ESTRICTO
DE LOS FONDOS

Con los diversos acuerdos de paz logrados en Centroamérica y con la reducción de la conflictividad política contestataria, la cooperación pasó a apoyar los procesos de paz, la incidencia política para mejorar el funcionamiento institucional del Estado, la auditoría social, los proyectos de desarrollo sostenible y de atención a las emergencias y la gestión de riesgos.

La cooperación se fue especializando, se redujo y comenzó a emplear con mayor cuidado los mecanismos de control, exigiendo una detallada rendición de cuentas de sus contrapartes. Cambiaron las temáticas y surgieron nuevos enfoques, aunque las ONG siguieron siendo las mismas, con dirigentes herederos de las prácticas anteriores.

En este contexto, los organismos donantes desarrollaron nuevas propuestas de rendición de cuentas y de incidencia directa en el uso de los fondos hasta llegar a construir el marco lógico. La tragedia del huracán Mitch en 1998 destapó en Honduras desvíos y de evidente corrupción y esto aceleró el proceso de los organismos cooperantes preocupados por tener una presencia más directa en vigilar y auditar los fondos y en asegurar que los mismos cumplieran con la voluntad de los donantes europeos de mitigar la pobreza y promover la participación de la ciudadanía en la búsqueda de respuestas a las causas generadoras de la inequidad. Después del Mitch, “cuidar” los fondos pasó a ser un factor decisivo para la cooperación. En toda Centroamérica, esto consolidó el concepto y la metodología del marco lógico.

Sin embargo, los estrictos mecanismos para controlar el uso de los fondos según el marco lógico, no solo no han logrado la transparencia deseada, sino que han disparado la variedad de subterfugios para la desviación de fondos para beneficiarios particulares.

ONG PEGADAS COMO GARRAPATAS

Un instrumento que asegure una transparente rendición de cuentas de los fondos que las ONG reciben de la cooperación sigue siendo una necesidad. Que ese instrumento contribuya a que los fondos de la cooperación promuevan procesos de auténtica construcción de ciudadanía y de transformación de la sociedad es urgente. Pero a estas alturas el instrumento llamado marco lógico está viciado. Ni asegura transparencia en el uso de los fondos, y mucho menos, contribuye a procesos transformadores.

Las élites especializadas en marcos lógicos se han hecho expertas en informes “lógicos” que no garantizan que los fondos se han usado correctamente. Sólo aseguran que los fondos usados cuadran con resultados, indicadores y verificadores. Pero, ¿quién asegura que las listas, los videos, las fotos o las facturas se corresponden siempre con la realidad o son construcciones virtuales o amañadas?

Una tarde fui a cenar a un comedor con un compañero. Ambos discutíamos de temas relacionados con el marco lógico y necesitábamos factura, “verificadores”. Al momento de pedir la cuenta, la joven del comedor, con toda la naturalidad de quien lo hace con frecuencia, me dijo si quería la factura para que yo mismo la llenara o si ella misma lo hacía. Tras decirle que ella la llenara con el costo de lo consumido, me preguntó “¿Por cuántO quiere que le ponga la factura?”. Y cuando le pregunté si había gente que pedía facturas con una cantidad distinta a la gastada, me dijo sin titubear. “Todos lo hacen”. Es un pequeño ejemplo: el marco lógico ha dejado una estela de ONG ensimismadas y atrapadas en lograr su propia sobrevivencia, pegadas como garrapatas a los organismos donantes, y empleando dinámicas que violentan la transparencia.

MARCO LÓGICO:
UN INSTRUMENTO VICIADO

Es necesaria una revisión a fondo de la relación entre la cooperación internacional, las ONG locales y los destinatarios o beneficiarios finales de los fondos de los donantes. El instrumento llamado marco lógico ya ha dado todo lo que tenía que dar de sí. Nos ha dejado relaciones definidas por la dependencia, la verticalidad, a ONG absortas en sus dinámicas internas y a un movimiento social con dirigentes desprovistos de mística y de entrega voluntaria.

Quizás hoy haya cuentas más claras que antes, pero ha sido a costa de conformar una élite de expertos y de promover la dinámica del “atolladero”: cada quien queriendo salir por su propia cuenta del fango, luchando para ello con sus manos, sin descubrir las manos angustiadas de quienes al lado están en las mismas condiciones. Todos extendiendo manos y miradas hacia fuera, hacia la cooperación.

La huella dejada por el marco lógico ha sido tan profunda que debemos preguntarnos si existe aún capacidad de revertir sus negativas características. ¿Será posible, después de tanto tiempo de “verificadores”, construir procesos
en base al trabajo gratuito de las comunidades, las organizaciones de base y los miembros de las ONG? ¿Es posible impulsar proyectos que tengan como base los aportes voluntarios de las “contrapartes” y especialmente de los beneficiarios? Será posible solamente con nuevas concepciones, nuevas visiones y nuevas metodologías.

Tan necesario es romper con este instrumento viciado como poner en marcha un proceso con plena participación de organismos donantes, ONG, organizaciones sociales y comunitarias, con el fin de atinarle a un nuevo instrumento que exprese una nueva concepción de la cooperación y del trabajo con los sectores populares que contribuya a dinamizar procesos de participación, abriendo a cada organismo a una relación creadora con los demás, y a relaciones más horizontales entre donantes, ONG y beneficiarios finales, promoviendo mística y voluntariado entre los diversos sectores de la sociedad, especialmente entre quienes llamamos destinatarios o beneficiarios y para quienes se formulan proyectos con fondos de la cooperación internacional.

HAY QUE BUSCAR
UNA NUEVA METODOLOGÍA

En Honduras necesitamos una visión y unos instrumentos que logren conjugar los datos objetivos y racionales de los informes con la inversión en mística, gratuidad y voluntariado. Que los datos verificables no se basen sólo en cifras, en datos cuantificables, sino en la capacidad de beneficiarios, promotores, técnicos y consultores de garantizar procesos sociales, culturales y de transformación más allá del tiempo de duración de un proyecto.

Con estas reflexiones esperamos abrir un debate franco que busque y encuentre nuevas propuestas. Confiamos también que estas reflexiones no se conviertan en el “verificador” de un resultado que buscaba debatir el marco lógico, en un documento guardado en un archivo que espere la mirada aprobatoria de una auditoría, y después punto fi

CORRESPONSAL EN HONDURAS.

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