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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 363 | Junio 2012
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El Salvador

Asocios público-privados: otro disfraz de las privatizaciones

En noviembre de 2011 El Salvador firmó con Estados Unidos un pacto comerical llamado Asocio para el Crecimiento. El Salvador se comprometió a promover los Asocios Público-Privados. El Presidente Funes ya introdujo el anteproyecto de ley para su creación. Los Asocios darán continuidad a la ola privatizadora. Pondrán los bienes que aún conserva el Estado salvadoreño en manos de inversionistas, principalmente estadounidenses, que se enriquecerán a costa de nuestros impuestos.

Elaine Freedman

Esquemas de Asocios público-privados “son lo que necesitamos para echar adelante nuestro país y superar la crisis que enfrentamos”, dijo el Presidente Mauricio Funes en su visita a Brasil en agosto de 2010. Veinte meses después, en abril de 2012, en su participación en la VI Cumbre de las Américas en Cartagena, Colombia, el mandatario salvadoreño remató: “En aquellos países donde el sector empresarial, tanto nacional como internacional, apuesta estratégicamente a la inversión productiva, con una perspectiva de mediano y largo plazo, más temprano que tarde comienza a generarse un círculo virtuoso de crecimiento alto y sostenido, aumenta el empleo y, consecuentemente aumentan
los ingresos de las personas y de las familias”.

Aunque fue alentador escuchar tanta seguridad en la voz del Presidente, sus palabras no dejaron de evocar
los discursos de Alfredo Cristiani, Armando Calderón Sol, Francisco Flores y Elías Antonio Saca justificando las privatizaciones, tan características del modelo neoliberal. El discurso de la privatización prometía reducir el tamaño del Estado, disminuir el déficit fiscal, prestar mejores servicios y proveer al Estado de recursos inmediatos. Pero, como resultado de la ola privatizadora se perdieron unos 10 mil empleos en el sector público y el Estado recibió sólo unos 334 millones de dólares netos por la venta de activos valorados en 5 mil 714 millones. Mientras que los servicios brindados a los consumidores se encarecieron, las empresas que se adueñaron de los bancos, la distribución de la energía y la telefonía tuvieron utilidades conjuntas registradas de más de 291 millones de dólares sólo en el año 2007.

QUÉ SON LOS ASOCIOS

Según el gobierno de Estados Unidos, actual promotor de esta modalidad, los Asocios público-privados (APPs) son “acuerdos contractuales entre socios del gobierno y sus instituciones y la empresa privada, que permiten más participación de la “tradicional” del sector privado en el sector público. Un Asocio público-privado existe cuando instituciones del sector público se asocian con entidades del sector privado (empresas, fundaciones, instituciones académicas o personas naturales) y entran a un acuerdo comercial para lograr un objetivo común que cumple también con los objetivos de cada socio”.

NO SON NADA NUEVO

Los Asocios no tienen mucha novedad. En su libro Provincializing the First Industrial Revolution, Patrick O’Brien argumenta que los Asocios público-privados son tan viejos como el capitalismo y documenta que sus primeros vestigios se encuentran ya en Inglaterra durante la Revolución Industrial.

En los años 80, en pleno auge neoliberal, esta modalidad comenzó a jugar un papel más importante en la política económica en Estados Unidos y en los países que hoy conforman la Unión Europea, también promotores del modelo. En esos años, Chile, bajo la bota de Augusto Pinochet, fue el “pionero” de los Asocios público- privados en América Latina. En El Salvador ya existen ejemplos: Nejapa Power, Duke, LaGeo, Diego de Holguín y la Carretera de Oro.

LA NOVEDAD
ES EL MARCO JURÍDICO

Si ya son conocidos en tantos países y aquí en El Salvador, ¿cuál es la novedad? El Presidente Funes explica que el proyecto de ley que él presentó a la Asamblea Legislativa en enero de 2012 busca reducir la “tramitología”, a fin de incrementar la inversión privada, especialmente la extranjera. El objeto de la propuesta de ley es “establecer el marco normativo para el desarrollo de proyectos de Asocios Público-Privados para la provisión de infraestructura y de servicios públicos de interés general, de forma eficaz y eficiente. En un marco de seguridad jurídica, el sector privado aportará recursos económicos, habilidades y conocimientos necesarios para que, en conjunto con el Estado, desarrolle dichos proyectos en beneficio de la población”.

¿Cuáles son los proyectos “de interés general”? El anteproyecto de ley establece que son de interés general “aquellos que tienen por objeto el impulso de sectores estratégicos de la economía, mediante el fomento de la tecnología, la ciencia, la educación superior, la innovación y la investigación y el desarrollo”. Los primeros proyectos en la lista son puertos, aeropuertos y carreteras.

HAY TRES MODALIDADES
DE ASOCIOS

La ley establece tres modalidades de APPs. En la primera modalidad una institución del Estado, sea un ministerio, una institución semi-autónoma o una alcaldía municipal, entrega a una empresa privada bienes u obras materiales de dominio público para que, “según corresponda, construya, amplíe, equipe, repare o mantenga una obra a ser explotada y destinada a brindar un servicio público, mediante concesión de obra pública”. Estos asocios se dividen en dos tipos: los que implican entrega de bienes u obras materiales que tienen carácter de “bienes nacionales de uso público”, como calles, plazas, puentes, caminos, el mar y sus playas adyacentes; y los que tengan carácter de “bienes fiscales”: mantenimiento de una carretera, ampliación y/o mantenimiento del aeropuerto de Comalapa o de los puertos de Acajutla, La Libertad o Cutuco.

En la segunda modalidad se trata de casos en los que un ministerio, institución semi-autónoma o alcaldía municipal entrega bienes propios a una empresa privada para que ésta brinde un servicio público. Estos Asocios se dividen en contratos donde, al finalizar, los bienes utilizados tendrán que ser transferidos al Estado; y contratos que no requieren que estos bienes retornen al Estado. Bajo esta modalidad se puede concesionar la prestación y mantenimiento del servicio de potabilización y distribución de agua o la administración de centros penitenciarios.

La tercera modalidad contempla la entrega de bienes fiscales para que los explote una empresa privada. La empresa privada también puede dedicar bienes propios a la realización de esta actividad de “interés general”. Podrían concesionarse propiedades estatales para que una empresa monte una planta de etanol o realice investigaciones biotecnológicas. También, las instalaciones de la Universidad Nacional de El Salvador y su capacidad instalada.

El Presidente Funes explica el caso de Embraer Aeronáutica S.A.de C.V., una empresa brasileña que nació como empresa estatal y fue privatizada en 1994. “Embraer necesita una planta de mantenimiento de sus aviones cerca de Brasil, pero también cerca del otro mercado donde venden. Nosotros tenemos terrenos de CEPA (Comisión Ejecutiva de Puertos y Aeropuertos) que podríamos poner al servicio de esta planta y Embraer pondrá el capital, la tecnología y el recurso humano”.

NO SON COMO LAS PRIVATIZACIONES TRADICIONALES

Hasta ahora, el modelo preferido de privatizaciones en El Salvador ha sido la venta de activos del Estado. Por ejemplo, la Banca, nacionalizada en 1980 dentro de las reformas contrainsurgentes, fue transferida en 1990 a las familias Cristiani, Llach Hill, Salaverría, Baldochi, Simán y Mathies Hill. Otro ejemplo: Petrocel, importadora nacional
de Petróleos, fue vendida a RASA, propiedad de las transnacionales Shell y Esso. Otro: ANTEL, ente estatal de telecomunicaciones, fue vendido a France Telecom y al Consorcio Salvadoreño.

Otra modalidad de privatización, mucho más parecida a los Asocios, ha sido la concesión de servicios públicos.
Bajo esta modalidad, FEPADE recibió la administración del Instituto Tecnológico Centroamericano (ITCA), el Instituto Salvadoreño de Seguro Social contrató a hospitales privados, laboratorios y consultorios privados para realizar consultas y exámenes especializados, y compañías privadas recibieron contratos para realizar el servicio de lectura de contadores de consumo de agua y la construcción de infraestructura de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA).

Los APPs son, a todas luces, una forma particular de concesiones. ¿Cuál es la diferencia entre las concesiones que se han dado en el marco del programa de ajuste estructural, del neoliberalismo clásico, y los novedosos Asocios? En las contrataciones convencionales el Estado es responsable de los servicios y la empresa privada los provee.
En los APPs el responsable del proyecto, mientras dure la concesión, es la empresa privada. El gobierno central aprobará los proyectos de Asocios y participará en la formulación de las bases de las licitaciones, a través de la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA), una agencia estatal fundada hace tres años, y de algunos entes auxiliares que cumplen la función reguladora.

CON CRITERIOS COMERCIALES
Y NO TÉCNICOS

PROESA es heredera de los entes estatales anteriores, vinculados hoy a transnacionales que se lucran en El Salvador. Los funcionarios de esta agencia sabrán mucho del negocio internacional, pero poco sobre la prestación de servicios públicos, que según la Constitución son competencia del Estado. Aunque la Constitución permite concesionar estos servicios, se supondría que tendría que hacerse sobre la base de criterios técnicos para satisfacer las necesidades de la población y no en base a criterios de comercio internacional.

Además, el proyecto de ley faculta la creación de un nuevo organismo fiscalizador conocido como OFAPP. Dice que éste no sustituirá a los entes reguladores ya existentes, como la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones, la Autoridad Marítima Portuaria o la Autoridad de Aviación Civil. Sin embargo, cuando haya un conflicto entre los criterios empresariales del OFAPP y los criterios técnicos de estas superintendencias, prevalecerán las consideraciones y decisiones del OFAPP.

Esto pone en entredicho las posibilidades del Estado de cumplir con su deber constitucional de “asegurar a los habitantes de la República el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social.”

CONTRATOS DE LARGO PLAZO
Y MONTOS MILLONARIOS

En los APPs las concesiones tienen un techo de hasta 40 años. Según el proyecto de ley, “el monto de inversión y gasto actualizado de operación y mantenimiento de dichos proyectos deberá superar el equivalente a 45 mil veces el salario mínimo mensual vigente del sector comercio y servicios”. El salario mínimo actual en el sector comercio y servicios es de 224.29 dólares, por lo cual un monto mínimo de un APP se cotiza en 10 millones 93 mil 50 dólares. Tanto la duración, que en una concesión tradicional puede durar de 1 a 5 años, como el exorbitante monto, beneficia a la gran empresa privada. En el modelo clásico, la institución contratante paga a la empresa contratada por servicios brindados y, por esto, su pago proviene del presupuesto nacional, financiado por los impuestos que paga la población salvadoreña.

La ley de Asocios contempla dos clasificaciones: Aquellos casos donde la empresa contratada es “autosostenible” y pondrá un precio directo al consumidor y aquellos que son “cofinanciados” y cuentan con una erogación resupuestaria constante del Estado a lo largo de la concesión. Los “autosostenibles” pueden incluir casos como el pago de peaje para el uso de una carretera o las tarifas para agua potable. Los “cofinanciados” pueden incluir la administración de centros penales o el mantenimiento de infraestructura en la Universidad de El Salvador.

CON DEDICATORIA
A LAS TRANSNACIONALES

La ley de Asocios público-privados es una reactivación de la ola privatizadora que tanto afectó al pueblo salvadoreño y tanto enriqueció a la clase dominante de este país y a la de los países imperialistas durante veinte años de neoliberalismo desenfrenado.

Esta ley, más aún que las anteriores políticas de privatizaciones, está hecha para beneficio de las transnacionales, mayoritariamente las estadounidenses. Para el Banco Mundial no es aceptable establecer un principio de trato diferenciado que podría dar prioridad a empresas nacionales o centroamericanas, tal como no lo fue en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (CAFTA). El criterio para el otorgamiento de licitaciones es el mínimo precio y, evidentemente, las empresas transnacionales tienen una mayor capacidad instalada y mejor tecnología. Y por eso pueden ofrecer un mejor precio y ganar la licitación.

¿CON EL RESPALDO DE QUIÉNES?

Además del Presidente, los promotores de los Asocios incluyen a los miembros del Consejo Económico Social (CES), instancia creada por Funes en sus primeros meses en Casa Presidencial.

El CES está liderado por la Secretaría Técnica de la Presidencia y reúne a 30 directivos del sector empresarial, a 30 del movimiento sindical y social amplio, a 10 representantes de la “academia”, entre ellas la Universidad Nacional (UES) y algunas universidades privadas. Fue creado para debatir algunas políticas públicas, entre ellas el tan perseguido “pacto fiscal” sistemáticamente saboteado por las gremiales empresariales.

A lo largo de estos tres años, este Consejo se ha ido decantando como una caja de resonancia de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP). La mayoría de los sindicalistas participantes representan a los sindicatos pro-patronales reunidos en el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador (MUSYGES).

LOS ANZUELOS ENGAÑOSOS

En agosto de 2011 el CES respaldó la iniciativa de los Asocios, participando en la definición de plazos, parámetros y procesos. En un lenguaje engañoso y mediático, consensuaron dos puntos que se convirtieron en un anzuelo poco convincente para los sindicalistas del movimiento popular quienes no fueron incorporados al CES o lo abandonaron.

Los dos anzuelos fueron que los APPs no deberían ser vistos como procesos de privatización, ya que hay un interés entre todos los actores de que el Estado conserve la propiedad de los recursos naturales y de otros bienes que provean servicios vitales para la población. Tampoco deberían promover una baja en las regulaciones laborales o medioambientales, ya que las empresas deben respetar los derechos de las personas trabajadoras y del medioambiente. A pesar de esto, la reducción de la “tramitología” para la inversión privada permite la subcontratación y desvincula al Estado de actuar como garante de los derechos laborales, lo que significa un claro revés a las elementales conquistas laborales plasmadas en la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.

Otro discurso engañoso intenta confundir la figura del APP con las empresas mixtas impulsadas en Cuba. Este discurso malintencionado ignora que el Estado cubano mantiene el control de los servicios estratégicos y en aquellos que abre a la inversión privada, en las empresas mixtas, el Estado es propietario al menos del 50% de las acciones y los inversores privados adquieren obligaciones fiscales que aportan al presupuesto nacional. Nada de esto aparece en la figura del APP, donde el Estado cede toda responsabilidad a la empresa privada, así como le cede todas las utilidades a lo largo de la concesión.

Finalmente, la exclusión de la ley de los Asocios en el “sector salud, seguridad social, seguridad pública y educación formal, en los términos de la Ley General de Educación” es casi imperceptible. Tan sólo aparece en dos líneas en el voluminoso proyecto de 56 páginas. No se profundiza en estos puntos, por lo que sería fácil argumentar que contratar a empresas de seguridad privada en las cárceles no es un tema de seguridad pública o que la alimentación en los hospitales no es un tema de salud pública. Además, el “tanque de pensamiento” de la derecha, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) ya ha dicho que seguirá luchando contra esta excepción “porque restringiría la inversión privada y limitaría los objetivos de la ley”. Negocio es negocio.

LOS SERVICIOS PÚBLICOS
SERÁN MERCANCÍAS

La falacia más contundente de los promotores de los Asocios es que esta legislación será la llave que abrirá puertas a la inversión extranjera, que generará empleos y levantará el país de la crisis. Un argumento que no es nuevo. Lo escuchamos una y otra vez en el proceso de promoción y negociación del CAFTA.

El economista Raúl Moreno, explica que los capítulos 9, 10 y 11 de la ley, dedicados a Contratación Pública, Inversiones y Comercio Transfronterizo de los Servicios desregulan casi en un 100% las “trabas” para la inversión extranjera en El Salvador. Brindan el marco jurídico para la internacionalización de las licitaciones del gobierno salvadoreño en la concesión de servicios públicos y convierten los servicios públicos en mercancías, vistos prioritariamente según las leyes del mercado y entendidos muy lejanamente de cómo según los entiende la Constitución de la República y la Declaración Universal.

de los Derechos Humanos. La ley hasta permite que las transnacionales insatisfechas puedan demandar al gobierno salvadoreño en un Tribunal Internacional controlado por empresarios, tal como ya sucedió en el caso de las empresas mineras Commerce Group y Pacific Rim.

¿ATRAERÁN
LA INVERSIÓN EXTRANJERA?

¿Creció la inversión extranjera y se incrementaron los empleos con el CAFTA? La inversión subió en el rubro de las finanzas, gracias a la venta de los bancos a empresas transnacionales en 2007. Creció en el rubro de las telecomunicaciones, gracias a la proliferación de la telefonía celular. También creció en el rubro de la electricidad, gracias a la privatización de la distribución de energía y a los proyectos de represas, que hoy ponen en riesgo la vida de las personas que habitan en las zonas donde están siendo construidas.

En el año 2010 la inversión extranjera en El Salvador siguió siendo la más baja de Centroamérica, siendo el destino de sólo el 2.5% de la inversión extranjera en la región. Además, por cada dólar que entra a El Salvador por inversión extranjera salen 46 centavos por repatriación de utilidades. Salen 70 centavos por las inversiones que hacen empresarios nacionales en otros países y 2 dólares con 77 centavos por los depósitos que realizan empresarios salvadoreños en bancos del exterior. Sacando cuentas, por cada dólar que entra al país, salen del país 3 dólares con 93 centavos.

En el primer año del CAFTA hubo una pérdida neta de 11,457 puestos de trabajo y durante cinco años de su vigencia, la tasa de desempleo subió del 6 al 7%.

Según el economista Cesar Villalona, “la inversión no crece porque el mercado interno es muy estrecho y el poder de compra no se expande porque los salarios son muy bajos. Seis mil salvadoreños acaparan el 60% del ingreso nacional. Un 25% lo reciben las personas que trabajan y un 15% lo ocupa el Estado. La inversión pública es escasa porque el Estado no tiene dinero.”

Con o sin los Asocios, El Salvador no será un país “atractivo para la inversión” mientras la gran empresa no esté dispuesta a redistribuir el ingreso nacional, lo que implicaría pagar mejores salarios. Y la inversión pública no crecerá mientras los empresarios no estén dispuestos a pagarle al gobierno los 1,600 millones de dólares anuales que evaden en impuestos y sigan poniendo obstáculos a una verdadera reforma fiscal.

¿CONTRIBUIRÁN
AL CRECIMIENTO?

Para nadie es sorpresa que esta iniciativa se da en el marco del Asocio para el Crecimiento (APC) entre Estados Unidos y El Salvador firmado en noviembre, de 2011. En el documento fundacional del APC, El Salvador se compromete a promover la Ley de los APPs. Seis meses después, el proceso de “crecimiento” ya comenzó. El Director Ejecutivo de PROESA, Giovanni Berti, explicó que “ya hay un compromiso de la administración del Presidente Barack Obama de apoyar la búsqueda de grandes inversionistas estadounidenses”.

Los Asocios serán la oportunidad de poner bienes del Estado salvadoreño, sostenidos con nuestros impuestos,
y de poner el territorio nacional, en manos de inversionistas extranjeros para que puedan incrementar ganancias que serán repatriadas a su país de origen o a otro país “más atractivo para la inversión”.

En la modalidad de cofinanciamiento, no solamente se entregarán activos estatales. También habrá una erogación fiscal para que funcionen los proyectos de la empresa privada. En pocas palabras, una parte del presupuesto nacional, que ni alcanza para cubrir las necesidades principales del Estado, servirá para financiar las ganancias de transnacionales multimillonarias. No hay duda de la complementaridad de los APPs con el APC y la coherencia de ambos con la Política de Estados Unidos para el Desarrollo Mundial (2010), que manifiesta que el desarrollo mundial es “vital para la seguridad nacional de Estados Unidos” y “un pilar fundamental de la influencia estadounidense”.

¿Y EL MOVIMIENTO SOCIAL?
¿Y EL FMLN?

Por todo esto, las buenas nuevas de los promotores de los Asocios público- privados no son creíbles para el movimiento sindical comprometido con la transformación de nuestro país.

Cuenta Wilfredo Berríos, dirigente del Frente Sindical Salvadoreño, que funcionarios gubernamentales de la CEPA (Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma) han asumido la tarea de intentar convencer a las directivas de varios sindicatos que los APP son “una cosa muy diferente de las privatizaciones. Pero los sindicalistas ven claramente que significan la continuación de las privatizaciones y que “el gobierno de Estados Unidos y el Banco Mundial están presionando a Funes a cambio de los préstamos”.

El Primero de Mayo, agrupamientos y movimientos sociales amplios, no solo sindicales, sino del sector iglesias,
del sector mercados, del magisterio y del movimiento campesino y cooperativo demandaron la no aprobación de la Ley de Asocios. Dirigentes del FMLN también han expresado su desaprobación de los Asocios público-privados. La diputada Lorena Peña manifestó: “No sé cuál es la novedad que traen. Es ofrecer a otros activos que ya tenemos. Además, la inversión será más gasto público por el cofinanciamiento”.

En la marcha del Primero de Mayo, el Secretario General del FMLN fue más contundente: “El FMLN no acompañará los Asocios público-privados”, palabras que fueron una buena noticia para el movimiento popular. Aún y así, el FMLN necesitaría 12 votos más para detener este proyecto de ley.

DIFÍCIL PERO NO IMPOSIBLE

Parar los Asocios es un empeño difícil, pero no imposible. En el país y en la región centroamericana la correlación es desfavorable. En Honduras y Guatemala leyes de este tipo ya están vigentes. El caso panameño es una luz de esperanza para las organizaciones populares salvadoreñas.

En el último trimestre de 2011, las Asociaciones de Médicos panameños llevaron a cabo una exitosa huelga de 29 días, que obligó al gobierno a retirar el proyecto de ley de Asociación Público Privada de la Asamblea Legislativa. Y se desarrolla en Panamá un debate nacional más extenso sobre el tema.

Las “marchas blancas” que detuvieron la privatización de la salud en El Salvador en el año 2002 son un antecedente importante para creer que un esfuerzo conjunto entre el movimiento social y el FMLN podría frenar un proyecto
de este tipo.

El debate está abierto. Hoy que el Ejecutivo pregona la “profundización del cambio”, al cerrar tres años de gestión presidencial, tendría que entender que paralizar para siempre la reincidencia en políticas privatizadoras es precisamente el tipo de “profundización” que se necesita para que El Salvador “cambie”.

EDUCADORA POPULAR. CORRESPONSAL DE ENVÍO EN EL SALVADOR.

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