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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 342 | Septiembre 2010
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Nicaragua

“En temas de Seguridad Social el FMI tiene poco que decirnos y mucho que escuchar”

Manuel Israel Ruiz Arias, experto en Seguridad Social, por su larga experiencia de 36 años trabajando como funcionario público, como asesor de varios gobiernos y como investigador de este tema, explicó las características del sistema de Seguridad Social de Nicaragua, y las reformas que hoy urge hacerle al sistema para que se adecúe a la realidad, en una charla con Envío que transcribimos.

Manuel Israel Ruiz Arias

Todo lo relacionado con el tema de la seguridad social es altamente sensible para cualquier sociedad porque tiene que ver con la vida, porque interesa a todos los seres humanos desde que están en el vientre materno hasta su muerte. Ante las muchas inseguridades que la vida nos depara, la seguridad social nos ofrece algunas seguridades que mejoran nuestra calidad de vida. Por eso, ningún nicaragüense puede pensar que es ajeno a esta realidad. Yo soy un apasionado de este tema desde que en 1974 empecé a trabajar en seguridad social. Y desde entonces me “casé” con esta problemática y puedo decir que desde aquella fecha la seguridad social se convirtió para mí en algo así como mi segunda esposa.

Antes de estar, como está hoy en la agenda de todos los Estados, la seguridad social aparecía ya en los libros sagrados de las grandes religiones. Proteger “al huérfano y a la viuda”, como nos enseña la Biblia, y por extensión apoyar a todos los desvalidos, es señal de la importancia de este compromiso social. Hoy no existe un país moderno que no establezca en su Constitución el derecho a la seguridad social. También Nicaragua: varios artículos de nuestra Constitución hacen referencia a temas de la seguridad social, que no debemos circunscribir únicamente a las pensiones o jubilaciones que reciben los asegurados, como a veces sucede en Nicaragua. Hay que mirar esta temática de forma más integral. La educación -no sólo leer y escribir- es seguridad social. El empleo -un empleo digno- es seguridad social. La vivienda es seguridad social. La salud es seguridad social. La recreación es también seguridad social. Y naturalmente, también son seguridad social los seguros sociales.

Juan Jacobo Rousseau observaba en el mundo dos tipos de desigualdades. Las naturales, porque al nacer unos nacen sanos y otros enfermos, unos discapacitados y otros sin problemas. Y las históricas, porque unos poquitos tienen mucho y la mayoría tiene muy poco. A ambas desigualdades buscan responder los sistemas de seguridad social de todo el mundo, aunque quienes nacieron naturalmente sanos y quienes históricamente tienen mucho suelen considerar el seguro social como algo marginal.

En 1819 Simón Bolívar afirmó: “El sistema de gobierno más perfecto es el que produce la mayor suma de felicidad posible, la mayor suma de estabilidad política y la mayor suma de seguridad social”. Fue Bolívar el primero en emplear el concepto de seguridad social. Después de él y tras muchas luchas obreras en Europa, fue el gobernante alemán Otto Von Bismarck el primer estadista que, en 1883, se vio forzado a instalar en su país, como consecuencia de la beligerancia de estas luchas, la seguridad social. Y digo forzado porque lo hizo afirmando: “Me es más barato invertir en seguridad social que enfrentar los costos de una revolución”. Probablemente había reflexionado en los altos costos que unos años antes había tenido la revolución francesa.

A partir de esa fecha, finales del siglo 19, nació lo que hoy conocemos como el seguro social. Inspirada en las leyes alemanas de 1883, 1884 y 1889, y siguiendo el modelo alemán y algo del modelo inglés, Nicaragua instaló jurídicamente en 1955 y 1956 su sistema de seguridad social.

¿Cómo caracterizar nuestro sistema? Durante el somocismo, entre 1957 y 1979, el Seguro Social fue geográficamente muy diminuto y con un funcionamiento limitado, basado fundamentalmente en la relación laboral. Había seguro social en Managua, San Rafael del Sur y Tipitapa, en León sólo en la ciudad, en Chinandega sólo en la zona urbana y en los municipios de Chichigalpa -por el ingenio San Antonio- y en la portuaria de Corinto. También había seguro social en los municipios del triángulo minero: en Siuna, Bonanza y Rosita. Nada más. Por su carácter limitado, apenas había 120 mil personas aseguradas (sólo el 10% eran mujeres) y el seguro sólo brindaba 9 mil pensiones. Después de 25 años el sistema se caracterizó por no crecer nunca.

Durante el gobierno revolucionario de los años 80 tuvimos la suerte de tener al frente de la Seguridad Social a un director con una visión y un sentido social profundos: Reinaldo Antonio Téfel. Lo primero que hicimos para transformar el sistema fue humanizarlo haciendo de los funcionarios verdaderos servidores públicos. Al asumir su cargo el 23 de julio de 1979 Téfel dijo: “En el somocismo se buscaba la coma para negar las prestaciones. Ahora debemos buscar la última coma para conceder las prestaciones”. Nos extendimos a todo el país: primero al Pacífico, después al Norte…En cinco años cubrimos todo el país. También ampliamos los servicios de manera integral. En 1982 el Seguro Social se fusionó con el Bienestar Social y nació lo que se llamó INSSBI, inspirados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en los principios de la Organización Mundial de la Salud y de la Organización Panamericana de la Salud, que entienden la seguridad social más allá de las pensiones y como un servicio integral para mejorar la calidad de vida de la gente.

Como resultado de esta visión, desde 1982 desarrollamos muchos programas sociales, atacados duramente por quienes adversaban la revolución. Los hubo de muchos tipos. Paseos subsidiados para los trabajadores, que iban a descansar a las playas de Miramar y de El Velero y a la Laguna de Apoyo. Comedores infantiles. Becas en las universidades para los no videntes. Capacitación en optometría para que las prostitutas realizaran después exámenes de la vista a campesinos de zonas rurales de todo el país, entregando anteojos subsidiados a quienes los necesitaban, extendiendo así el seguro social al campo y beneficiando a las prostitutas con un trabajo alternativo. Centros de Desarrollo Infantil, para apoyar a las madres trabajadoras. Casas de recreación para asegurados de la tercera edad…

Después de 1990, debo confesarlo con mucha tristeza, hubo un descenso en todos estos avances. Durante el gobierno de doña Violeta fue el tiempo de la administración de Simeón Rizo, que aunque hizo grandes estragos, no fue la peor administración, porque para mí, la peor fue la de Martín Aguado, durante el gobierno de Alemán.

Durante la administración de Rizo se intentó privatizar el sistema de seguridad social. Aunque este intento fracasó, sí se logró privatizar la atención en salud del seguro social, con la creación de las Empresas Médicas Previsionales. Rizo las diseñó, las organizó y las financió y hoy existen unas 52 en todo el país, cubriendo a unos 500 mil trabajadores. Considero que estas empresas son lo más perverso de nuestro sistema.

Durante el gobierno de doña Violeta hubo otros retrocesos importantes. El seguro social abandonó a los trabajadores del campo. De 75 mil que teníamos afiliados en los años 80 el número se redujo a 3 mil. Y así, reducido, continúa hasta hoy. En abril de 1979 iniciamos un esfuerzo para afiliar a la seguridad social a las empleadas domésticas, pero eso también fue para atrás a partir de 1990, aunque durante el gobierno de Bolaños se retomó la iniciativa y se logró asegurar a unas 5 mil.

En el gobierno de doña Violeta también se reformaron varios decretos, lo que conocemos como “las tres tristezas”. Se reformó el artículo 44 que brindaba Pensiones Mínimas Vitales a personas inválidas, las que no habiendo cumplido los requisitos de cotización sí cumplían con un tercio de ese período. Se reformó el artículo 56 referido a la pensión de vejez. Y se reformó el artículo 114, que beneficiaba a personas que habían solicitado pensión antes de 1982. Durante estos años se redujo también la cobertura, de tal manera que al llegar al año 2006 la cobertura, con relación a la Población Económicamente Activa, era la misma que la de hacía 20 años, igual a la que habíamos logrado en 1986. También se abandonaron los programas sociales, se cerraron los centros de desarrollo infantil, los CDI, El Velero quedó abandonado… Hubo un claro retroceso en la seguridad social, una reducción de los beneficios sociales, la cancelación de los programas sociales. La Seguridad Social experimentó una involución.

A partir del año 2007 se ha venido avanzado en dos aspectos. En ampliar la cobertura, aunque el avance ha sido muy lento. Y se ha tratado de rescatar derechos que se habían perdido, aunque quedan vestigios de la involución precedente. En este sentido, creo que podemos hablar de una línea de continuidad entre los gobiernos de Alemán, de Bolaños y el actual, porque la cobertura sigue siendo reducida y, aunque se han rescatado derechos, especialmente en lo referente a la salud, y se han reajustado las pensiones, les siguen siendo vulnerados algunos derechos a las viudas, a los pensionados por vejez y a las víctimas de guerra.

Los cambios sociales han obligado a cambios en los sistemas de seguridad social en todo el mundo.
En Europa se han reformado drásticamente todos los sistemas de seguridad social. En América Latina hay países que han privatizado totalmente sus sistemas: Chile, El Salvador, México y República Dominicana. Otros -Colombia, Perú y algunos otros- tienen un sistema paralelo: privado y público. Hay otros con un sistema público reformado
en el que hay participación privada: Costa Rica, Argentina, Uruguay y Panamá. Nicaragua está entre otros 20 países latinoamericanos que mantienen un sistema público, donde el sector privado participa muy marginalmente y el Estado mantiene la hegemonía, con la convicción de que esa modalidad es la que más favorece al pueblo. Nicaragua mantiene este modelo, entre otros países, junto a Brasil, Cuba, Guatemala, Honduras, Haití, Venezuela -aún antes de Chávez- y Bolivia, donde estaba privatizado y con la llegada al gobierno de Evo Morales fue devuelto al servicio público.

Actualmente, funcionan en Nicaragua tres subsistemas de seguro social. Uno es el IPSM (Instituto de Previsión Social Militar), creado en los años 90, diseñado exclusivamente para los miembros del Ejército. No se trata de un sistema paralelo. Instituciones similares las hay en toda América Latina. Otro subsistema es el ISSDHU (Instituto de Seguridad Social y Desarrollo Humano), creado de hecho desde agosto de 1979 y legalmente en los años 90, para cubrir a los miembros del Ministerio de Gobernación (policías, bomberos, oficiales de la seguridad del Estado, del sistema penitenciario y de migración y extranjería). Y el subsistema que conocemos más, el INSS (Instituto Nicaragüense de Seguridad Social), del que participamos el resto de la sociedad.

La Ley creadora del INSS es de 1955, su Reglamento es de 1956 y esta institución estatal comenzó a operar el 10 de febrero de 1957. La Ley creadora contemplaba tres seguros. Ahora son cinco. Comenzamos con el seguro de salud (seguro de enfermedad y maternidad), el seguro de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el seguro de riesgos profesionales. Después se añadieron dos programas: el programa de servicios sociales y el programa para víctimas de guerra. Veamos cada uno de los cinco programas de seguridad social que el INSS maneja actualmente.

Seguro de enfermedad y maternidad. De los 530 mil cotizantes que hoy tiene el INSS unos 500 mil acceden a este seguro, que cubre también a sus esposas e hijos. El trabajador paga 2.25% de su salario y su empleador el 6% y a cambio, y con sólo dos meses de haber cotizado, ya tiene derecho a asistencia médica, a operaciones quirúrgicas y, si tiene algún impedimento laboral por enfermedad, tiene derecho a un subsidio en el que recibe el 60% de su salario hasta por 12 meses.

Aquí el principal problema son las Empresas Médicas Previsionales (EMP) que creó la administración Rizo en 1993, al margen de la Constitución y de las leyes para dar esa atención a los asegurados. Como estas empresas son empresas privadas, nacidas exclusivamente con fines de lucro, donde su mayor utilidad está en correspondencia con los menores derechos del asegurado, hay en ellas aspectos que considero perversos. En estas empresas se ha perdido el espíritu del servidor público y los asegurados sienten que llegan a pedir un favor y no a demandar un derecho. Entre otras perversidades que observo está el retraso de los médicos especialistas en dar cita a los asegurados -naturalmente, los médicos especialistas resultan más costosos-, los escasos medicamentos que brindan a los asegurados y la renuencia de los médicos a conceder subsidios a los asegurados que tienen problemas.

Durante el gobierno de Bolaños se incluyó entre las enfermedades para acceder a subsidio el cáncer. Ahora ya están incluidas todas las enfermedades sin ninguna excepción. Con el actual gobierno, desde abril de 2008, los subsidios los paga el INSS y no las empresas previsionales, que hoy se llaman Instituciones Proveedoras de Servicios (IPS). Hay aspectos del funcionamiento de estas instituciones que deben ser reformados. Por ejemplo, si una empresa proveedora de servicios médicos comete una práctica médica indebida, el INSS le impone una multa y la empresa la paga, pero esa multa no llega a la persona afectada, sino que va a las arcas del INSS, cuando ese dinero debería servir para resarcir a la persona dañada, al asegurado.

Según las políticas implementadas desde que se crearon estas empresas médicas privadas, el INSS les transfiere actualmente 330 córdobas mensuales (unos 15 dólares) por cada asegurado, lo que representa 165 millones de córdobas, unos 7 millones 500 mil dólares mensuales, unos 90 millones de dólares anuales, lo que para un país como el nuestro es bastante dinero.

El seguro de maternidad ha sido mejorado notablemente con los años, considerando el embarazo, el parto y la lactancia situaciones que merecen la máxima atención. Si la mujer que da a luz es sola, sin compañero, la ley establece que el INSS le da un subsidio del 60% de su mejor salario y el empleador está obligado a subsidiarla con el 40% restante de ese salario. Si da a luz a gemelos o a trillizos, sus hijos tienen subsidio de lactancia -la leche que necesiten- durante 2 años, no sólo durante 6 meses, como cuando tiene un solo hijo. En ambos casos, las criaturas de esa mujer serán atendidas por el seguro desde que nacen hasta los 12 años. A partir de esa edad, niños y niñas pasan del mundo de la Seguridad Social al mundo del Ministerio de Salud.

Yo digo siempre que en nuestra Ley de Seguridad Social “se siente el olor a frijol y a tortilla” porque es patente la sensibilidad social y el empeño en dar respuestas a nuestra realidad sociocultural. Por ejemplo, desde 1982 legislamos que si el hombre se ha separado desde hace cinco años de su esposa y tiene otra compañera, esa otra compañera tiene derecho a todos los beneficios como su cónyuge. Es algo especial de nuestra legislación. En otras legislaciones esa segunda compañera no es reconocida como beneficiaria del seguro social del hombre.

Seguro de invalidez, vejez y muerte Actualmente, el INSS brinda pensiones de invalidez, de vejez, de viudez, de orfandad y por riesgos profesionales a 86 mil personas aproximadamente. Esas pensiones cubren 13 meses y por ellas el INSS egresa unos 11 millones de dólares mensuales, unos 143 millones de dólares cada año. El seguro de invalidez, vejez y muerte se financia con el 4% del ingreso a cargo del trabajador y el 11% a cargo del empleador.

Toda enfermedad nos puede llevar a la invalidez y también a la muerte. El INSS garantiza una pensión de invalidez
y de muerte a quienes hayan cotizado como mínimo 150 semanas, dentro de un período de 312 semanas anteriores a la fecha de la invalidez, siempre que lo hayan hecho siendo menores de 60 años. El monto de la pensión que reciben depende de los años que hayan estado cotizando. La viuda recibe el 50% de la pensión de invalidez o vejez que hubiera recibido el esposo. Y el huérfano el 25%. Si la viuda es mayor de 45 años en el momento de enviudar recibe esa pensión de forma vitalicia y el huérfano la recibe hasta que tenga 21 años si es que estudia. Si no estudia la recibe sólo hasta los 15 años, porque la ley se diseñó buscando estimular el estudio. Si el huérfano es discapacitado recibe esa pensión de forma vitalicia. Y si es huérfano de padre y madre su pensión sube del 25% al 50%. En el caso de varios huérfanos la pensión se reparte proporcionalmente, sin pasar nunca del 100% de la pensión que hubiera recibido el asegurado fallecido. En la reforma que necesariamente se debe realizar a la Seguridad Social se debe debatir si el hombre viudo debe recibir una pensión similar a la que recibe la mujer viuda cuando fallece su compañero.

La pensión de vejez menor que actualmente otorga el INSS a los trabajadores que cotizaron y se jubilan es 2 mil 400 córdobas (unos 200 dólares) y la mayor es de 1,500 dólares.

Las pensiones están siempre ancladas al salario sobre el que el trabajador cotizó. Por eso es tan importante cotizar adecuadamente: sobre la totalidad del salario. Hacerlo así es una inversión de futuro, es como un patrimonio que garantiza que “la mano protectora” del seguro social será más generosa cuando llegue la vejez. En nuestro sistema, la pensión siempre tiene en cuenta los aumentos del salario durante los últimos 3 años para calcular la pensión de invalidez o muerte y durante los últimos 5 años para la pensión de vejez, y así mejorar la pensión del asegurado. Pero sucede que, por tendencias cortoplacistas, a veces hay trabajadores que le piden al empleador que cotice por ellos, pero sobre un salario menor que el que reciben. Prefieren el corto plazo del salario al largo plazo de la futura pensión. Eso se llama evasión relativa. Y hay empleadores que no afilian a sus trabajadores, por decisión propia y también porque lo piden los propios trabajadores, para así recibir el salario completo sin ninguna deducción. Eso se llama evasión absoluta. Este cortoplacismo resulta fatal a mediano y largo plazo porque las pensiones que recibirán al pensionarse estarán basadas en lo que cotizaron cuando trabajaban.

Hay diez tipos de pensión de vejez en el INSS. Me referiré sólo a dos. Se llama pensión ordinaria la que generan los asegurados que comenzaron a cotizar con menos de 45 años. Con 14 años y medio cotizando y 60 años de edad acceden a este tipo de pensión, que va aumentando según el número de semanas que hayan cotizado. Mientras más semanas cotizadas mayor será la pensión.

Se llama pensión básica la que se entrega a quienes empezaron a cotizar con más de 45 años. A éstos se les piden 5 años de cotización y 60 o más años para pensionarlos. La pensión que reciben equivale como mínimo al 43% del salario reportado, con la garantía de que la cuantía no puede ser inferior al 100% del salario de la industria manufacturera. Este procedimiento amerita una reforma, porque lo que estamos viendo actualmente es que mucha gente con poder de decisión, especialmente políticos, están “aprovechándose” de esta pensión básica y lo que hacen es colocar a amigos, parientes o allegados en cargos muy bien pagados, como favor político, con el objetivo de que a los cinco años se retiren y así queden con la pensión máxima de 1,500 dólares mensuales.

Seguro de riesgos profesionales El seguro de riesgos profesionales existe desde 1959. Busca proteger a los trabajadores integralmente, desde que van en camino a su trabajo hasta que concluyen su jornada laboral. El empleador paga el 1.5% para proteger a sus trabajadores de riesgos laborales. Según sea el accidente, el subsidio es de hasta 18 meses. Si quedan discapacitados también reciben una pensión y al llegar a la vejez tienen derecho a dos pensiones: por discapacidad y por edad.

El accidente laboral puede tener tres características y para reclamar el seguro el trabajador tiene la obligación de reportarlo. Si el accidente es “blanco”, con síntomas no aparentes y no se reporta, aunque después aparezcan los problemas de salud, el INSS no lo considerará como enfermedad o accidente de trabajo. Igualmente si el accidente es “rojo” porque hay sangre, pero porque no es grave no se reporta. Si el accidente es “negro”, lo que significa que es letal, siempre se suele reportar y la familia del asegurado, incluso más allá de la esposa y de los hijos, también otros familiares cercanos, están protegidos por el seguro.

Los 530 mil afiliados al INSS están protegidos si se accidentan en su trabajo. En Nicaragua, se calcula que anualmente se accidentan laboralmente 25-26 mil personas, algunas con consecuencias mortales, o con el resultado de discapacidades parciales o totales. Esto significa, en promedio, que cada 2 horas se producen 3-4 accidentes laborales, una cifra preocupante, que ni economistas ni políticos tienen nunca en cuenta. También está estudiado que la mayoría de los accidentados son hombres y que los días lunes y martes se produce la mayor accidentalidad, probablemente por abuso de alcohol en los fines de semana.

Programa de servicios sociales Desde abril de 1990 el gobierno de doña Violeta fue abandonando todos estos programas, quedando hoy sólo en pie un pequeño centro para ancianos y ancianas, y algunos servicios más. Tuve la dicha de dirigir en los años 80 muchos centros de atención para los pensionados y doy fe de que la meta era elevar su calidad de vida. No nos conformábamos únicamente con darles una pensión. Recuperar estos servicios sociales es una deuda que debemos saldar al reformar el actual sistema de seguridad social.

Programa para víctimas de guerraEste programa atiende actualmente a 22 mil víctimas de guerra, a quienes el INSS entrega anualmente 16 millones de dólares en pensiones. Ha sido permanente objeto de ataques con matiz político de ciertos sectores sociales, cizaña que se introdujo durante la administración de Simeón Rizo. Con irresponsabilidad se afirmaba que las pensiones que se entregaban a las víctimas de guerra perjudicaban al resto de los asegurados y que la atención a las víctimas de guerra provocaba la deficiente asistencia médica a los pensionados y el que no se reajustaran las pensiones de los asegurados. Hoy todavía se sigue escuchando esa misma queja en las filas de quienes van a cobrar su pensión.

Es una falacia. El Estado no pone nada del dinero para las pensiones que se entregan a las víctimas de guerra. Los 16 millones de dólares dedicados a esta atención se obtienen, a partir de una ley que aprobamos en 1984, que establece que los empleadores, tanto públicos como privados, pagan al INSS el 1.5% para financiar a las víctimas de guerra. El INSS recauda por este concepto algo más de 35 millones de córdobas mensuales para cubrir las pensiones de las víctimas de guerra y les entrega 32 millones mensualmente. Ese remanente social, unos 2 millones descontando los gastos administrativos, se destina a la asistencia médica de los 46 mil pensionados por vejez, entre el total de 86 mil que están pensionados por invalidez, vejez y muerte. Es al revés: son las víctimas de guerra las que colaboran solidariamente con los cotizantes pensionados por vejez.

Las víctimas de guerra no son una carga para el seguro social. No menoscaban ni en un centavo las finanzas del INSS, que en este momento son 11 mil 400 millones de córdobas (entre 50-75 millones de dólares), según datos oficiales.

El INSS ha tenido superávit anual en los últimos 20 años. Está financieramente sano, con algunas fatigas en las tasas de cotización del Seguro de Riesgos Profesionales. La reforma es necesaria. Si esa reforma no se hace pronto, en unos años el INSS ya no estará sano. Los cambios que ha experimentado nuestra sociedad exigen la reforma.
Yo he diagnosticado 24 “enfermedades” en nuestro sistema, que requieren de una “medicina”, de una reforma. Si tuviera que señalar las que considero más graves diría que la primera se refiere al Estado de Derecho. Actualmente tenemos 27 leyes, 50 decretos, 12 acuerdos, y 400 resoluciones relativas a la Seguridad Social. Es tal el exceso de legislación que confunde y la gente no conoce las leyes, ni siquiera las ha oído mencionar. Cuando hay tanta dispersión -yo la llamo “diáspora jurídica- se abre paso a la discrecionalidad de las autoridades y se le hace muy difícil a los trabajadores conocer cuáles son sus derechos para reclamarlos. Creo que lo primero que tiene que hacer la reforma es juntar esa diáspora y fusionar todas las leyes en un único marco legal orientándose con la Constitución. Hay que eliminar tanta dispersión para que las personas tengan un único referente para ejercer sus derechos. La primera reforma debe ser el ordenamiento jurídico. Aprecio que actualmente existe voluntad para poner orden en las leyes.

El segundo problema grave que debe tener en cuenta una reforma es la cobertura. Para comprender qué injusto es nuestro sistema después de 53 años de estar funcionando, nos sirven de referencia los datos de “Nicaragua en Cifras”
de 2009, publicadas por el Banco Central. Según esa información, somos un país de desempleados. La población en edad de trabajar es de 4 millones 408 mil personas, pero la población económicamente activa (PEA) es de sólo 2 millones 283 mil. Y de quienes trabajan, también según cifras oficiales, sólo están afiliadas a la seguridad social 530 mil personas, apenas el 24% de los trabajadores activos, lo que significa que el 76% está desprotegido. Eso significa 1 millón 753 mil personas en la inseguridad. De quienes están asegurados, el 56% son hombres y el 46% mujeres, proporción que en años cambiará en unos cinco años a favor de las mujeres.

En Costa Rica, el 76% de la población trabajadora ya está cubierta por la seguridad social y en Panamá es el 70%. Conversando recientemente sobre la baja cobertura nicaragüense con Carmelo Mesa-Lago, catedrático de la Universidad de Pittsburgh y consultor del Banco Mundial y de la Unión Europea, quien es probablemente el mayor experto mundial en temas de seguridad social, me decía que según las tendencias que observa en Nicaragua en poco tiempo la cobertura sólo protegerá al 19% de la población trabajadora.

La reforma debe ampliar la cobertura, respondiendo a una enorme deuda social acumulada. Nuestro sistema está diseñado para la clase trabajadora, pero eso es insuficiente. Tenemos que encontrar los mecanismos para que la cobertura alcance a los trabajadores rurales, a las empleadas domésticas, a los estudiantes universitarios y de secundaria, a las mujeres de los mercados, a los privados de libertad, a los trabajadores informales que venden en las esquinas… Ellas y ellos son el grueso de ese 76% que hoy está desprotegido. Los empleadores afirman que afiliar a los trabajadores rurales es muy complejo. Dicen también que no es fácil afiliar a las empleadas domésticas. Pues bien, ése es otra de las enfermedades. Hay que reformar el sistema para agilizar los mecanismos de afiliación.

La reforma debe reajustar las pensiones partiendo del crecimiento salarial de los cotizantes por estar esto más cerca de la realidad, aunque sabiendo que las pensiones en Nicaragua son miserables porque los salarios a los que están ancladas también son generalmente miserables. Hay que revisar la cuantía de las pensiones y hay que revisar también la evasión absoluta y la relativa para evitar que los empleadores no afilien a sus trabajadores.

Entendiendo que el INSS tiene el deber y el derecho legal a dedicar sus reservas técnicas a inversiones sociales, la reforma debe garantizar la transparencia de estas inversiones y su institucionalidad, para evitar todo uso discrecional de esos fondos. Debe existir un control eficaz sobre esas inversiones.

Creemos que también hay que reformar la tasa de cotización del seguro de riesgo profesional, fijada en 1.5% desde 1959. Debería aumentarse al 2.5% a partir del año 2012. Abogamos también por la creación de una Defensoría de los Asegurados, un Ombudsman del Seguro Social, como ya existe en otros países. Creemos que las autoridades superiores del INSS deben ser nombradas no por la Presidencia de la República, sino por la Asamblea Nacional a propuesta de los trabajadores, los pensionados y los empleadores. Los trabajadores del INSS están actualmente sujetos a inestabilidad laboral y son nombrados por criterios políticos. Debe garantizárseles estabilidad y deben ser contratados por méritos profesionales.

La reforma debe reducir la amplia gama de pensiones de vejez: de los 10 tipos actuales deben quedar sólo 3. Hay que aumentar el período para calcular las pensiones de vejez. Debería aumentarse la edad para las pensiones de vejez de 55 y 60 años a 58 y 63 años. La reforma debe invertir la proporción de los servicios de salud por enfermedad y maternidad: si hoy el 80% son servicios privados y el 20% públicos, el 80% deben ser públicos y el 20% privados.

Debe existir un control externo de la gestión del INSS, con la creación de una Superintendencia de la Seguridad Social y debe ordenarse la deuda pública en el INSS. Los gastos administrativos del INSS, que son hoy el 7-8% de su presupuesto deben reducirse a 5-6% con relación a los ingresos del año anterior. El sistema de pensiones no contributivas debe incorporarse al Presupuesto Nacional.

Desde 1990, cuando el gobierno comenzó a firmar Carta de Intenciones con el FMI, funcionarios de los gobiernos neoliberales comenzaron a hablar de que había que reformar “el sistema de pensiones”, teniendo como referencia la privatización que hizo Chile de su sistema en 1981. En Nicaragua se ha intentado dos veces privatizar la seguridad social.

Desde 1957 hasta hoy nuestro sistema ha sido un sistema público. Los sistemas privatizados mediante reformas estructurales, como los de Chile y El Salvador, basan las pensiones en un sistema de ahorro, en los ahorros que van haciendo los trabajadores para garantizarse una pensión más o menos favorable. Eso en Nicaragua sería una tragedia, porque la mayoría de los nicaragüenses no tienen capacidad de ahorrar en un sistema de este tipo y jamás tendrían ni un seguro ni una pensión.

El segundo intento de privatización ocurrió durante el gobierno de Bolaños. Fue cuando el intento llegó más lejos, porque ya estaban organizadas las Administradoras de Fondos de Pensiones privadas, las famosas AFP. La privatización era defendida a capa y espada por funcionarios y políticos. En aquel momento estuve en muchas ocasiones en reuniones con el Fondo, tanto en Nicaragua como en Washington. Invitado por el Banco Mundial observé actitudes que me entristecieron. Recuerdo a un funcionario nicaragüense suplicándole a funcionarios del Banco Mundial: “Ustedes tienen que exigirnos más fuerte para que logremos la privatización”. Me explico estas actitudes porque algunos funcionarios, cuando están en posiciones de alto nivel, aspiran a que al dejar el gobierno el Fondo Monetario y el Banco Mundial los contraten como sus empleados.

Este segundo intento de privatización de la seguridad social fue un desborde de las políticas neoliberales. Fue bien visto por el FMI, porque en aquellos años tenían como paradigma al Chile de Pinochet. Hay que reconocer que el gobierno de Bolaños no cayó en esa trampa. Debemos agradecerle a doña Eda Callejas, entonces al frente del INSS, y al Ministro de Hacienda de entonces, Silvio de Franco, que la privatización se detuviera. Estas dos personas se enfrentaron honestamente a estos planes y a ese sistema. Doña Eda llevó la voz cantante dentro del gobierno y el Presidente Bolaños nombró una comisión, en la que participé, y en la que pudimos explicar el daño inmenso que la privatización le haría al país. En aquel año escribí “10 razones para no privatizar al INSS”. Ahora debo escribir “24 razones para reformar el INSS”.

En materia de seguridad social, yo considero que el Fondo Monetario y el Banco Mundial tienen poco que decirnos y mucho que escuchar. Hay que decirle al Fondo y al Banco lo mucho que se ha equivocado en Nicaragua. Hay que recordarles que hace unos años destinaron 20 millones de dólares para la reforma privatizadora de las pensiones y eso no sirvió para nada y hoy ese gasto es deuda que pagamos todos los nicaragüenses.

Yo insisto en que la reforma de la seguridad social es un asunto de soberanía y debemos ser nosotros, los nicaragüenses, y no el Fondo Monetario o el Banco Mundial, quienes debemos marcar la pauta. Tampoco debemos argumentar que reformamos respondiendo a una imposición del Fondo o del Banco, porque no es así. Debemos asumir nuestras responsabilidades y debatir qué queremos y cómo lo queremos.

El Fondo Monetario pide la reforma porque han calculado acertadamente que sin reforma, dentro de diez-quince años el Estado tendrá que asumir grandes costos y eso desequilibrará la economía. Y es natural que tengan esa preocupación. Insisten en la reforma, pero no en la privatización. Y tampoco dicen qué tipo de reforma. El FMI y el Banco Mundial sólo piden una “reforma a la seguridad social” para defender la capacidad financiera del INSS. Pero ni el Fondo ni el Banco Mundial dicen qué modelo implementar ni qué es lo que debe reformarse. No sé si detalles más específicos se conocerán en círculos cerrados, pero hasta ahora yo nunca he leído que bajen al detalle de decir que hay que aumentar la edad para la pensión de vejez de 60 a 65 años ni durante cuántas semanas hay que cotizar ni qué es lo que hay que reformar. Nunca he visto nada específico. Lo que sí están demandando hoy estas instituciones es transparencia e institucionalidad en las inversiones que realiza el INSS con sus reservas técnicas. Y tienen razón porque, aunque las inversiones del INSS son legales, “cómo” se hacen es actualmente un misterio y hay que reconocer que existe poca transparencia.

¿Va a quebrar la Seguridad Social? Si hacemos una reforma responsable no quebrará. Recuerdo momentos aún más difíciles que el actual. En 1979, cuando la revolución triunfó, el Seguro no tenía ni cinco centavos para pagarle a su personal ni un peso para pagar pensiones. Nos encontramos con el mal manejo que se había hecho durante el gobierno de Somoza. Tengo comunicaciones que prueban que el Seguro Social transfería un millón de pesos mensuales al partido liberal de Somoza. Recurrimos entonces al Banco Central para que nos hiciera un préstamo y salimos adelante. Al término de la década del 80 atravesamos de nuevo por un momento muy difícil, porque quedamos con muy pocos fondos por la altísima inflación de aquellos años.

Hoy tenemos reservas por 11,400 millones de córdobas. ¿Suficiente? Hay que tener siempre en cuenta que nuestro sistema de seguridad social es el de un país pobre que se mueve en una economía pobre. No podemos aislar el seguro social del contexto económico en que vivimos. Nicaragua tiene que hacer mucho para mejorar su economía y, por tanto, el sistema de seguridad social tiene también que hacer mucho para mejorar su economía. Si mejora su cobertura mejorará su economía. Pero con eso no bastará. Tiene que hacerse una reforma integral. Y naturalmente, si no hacemos nada, si no reformamos nada, si no cambiamos nada, lo que sería una gran irresponsabilidad, el sistema colapsará.

La realidad social, los cambios sociales, la misma Naturaleza, nos exigen esa reforma. El economista Adolfo Acevedo ha insistido en que Nicaragua está entrando en una etapa que se conoce como “bono demográfico”. Esto significa que en los próximos 20-30 años aumentará el porcentaje de población en edad laboral y se reducirá la población infantil dependiente. Después de esos 30 años, irá aumentando la proporción de personas en proceso de vejez y de jubilación.
Hay que aprovechar, pues, esta oportunidad para reformar el sistema de seguridad social y afiliar a esa juventud
en edad de trabajar y prepararnos para una vejez más prolongada y con mejor calidad de vida, pues eso significará que el seguro estará pagando pensiones de vejez durante más años. Seríamos irresponsables si ante estas realidades no hiciéramos nada y no reformáramos nada.

El gobierno actual ha sido contundente: no se va privatizar la Seguridad Social. Creo que en esto ya existe una claridad generalizada de que la privatización no se adecúa a la realidad de Nicaragua, que no es viable. Además, es inconstitucional. No veo ningún vestigio de que algún sector con poder pretenda de nuevo la privatización. Pero si así fuera, estaremos allí para luchar en contra. Este servidor va a defender siempre el sistema público, porque es el que nos garantiza eficacia, como vemos en Brasil, en Cuba, en Venezuela, y no de ahora con Chávez… Esas experiencias nos enseñan que lo mejor es un sistema público reformado integralmente, con una participación marginal de la iniciativa privada, como sucede, por ejemplo, en Guatemala, donde hay empresas privadas que administran, por ejemplo, parques y balnearios para los trabajadores, y lo hacen muy bien, pero no administran las pensiones.

Valoro las virtudes de nuestro sistema. Me parece que es un sistema altamente generoso y que hay que defenderlo mejorándolo. Y no es la generosidad lo que puede quebrar el sistema. Más bien, es la realidad. Por ejemplo, es altísima la movilidad dentro del sistema de seguridad social. De cada 100 nuevos trabajadores que entran a cotizar a la seguridad social cada año -entran 100 mil anualmente-, al cabo de un año ya sólo quedan 30, lo que significa que no recibirán pensiones. Esta movilidad la explica la emigración, la alta inestabilidad laboral. La reforma de la Seguridad Social está exigida porque la sociedad es dinámica, porque las formas de empleo y de vida cambian, porque cambia la sociedad. Un sistema de seguridad social está en cambio permanente, como lo está la sociedad.

Considero que la reforma debe hacerse después de las elecciones de noviembre de 2011, para que no se contamine del ambiente electoral. Pero considero también que el debate nacional sobre la reforma se debe iniciar ya. Ya, desde ahora. Ya estamos haciendo camino, con foros, con mensajes, también con esta charla y con este texto en Envío. Debemos iniciar el debate en lo que resta de 2010 y aprovechar todo el 2011 para que en 2012 la nueva Asamblea Nacional apruebe la reforma. Comenzar a debatir hasta después de las elecciones significa un retraso importante y podría tener consecuencias graves para el país.

Considero también que el conductor de estos debates debe ser un equipo y al frente debe estar una persona que tenga la aceptación de toda la sociedad y que no llegue a imponer. Esta reforma requiere de mucho talento, de mucha sabiduría y diría que de una abundante humildad, para que sea lo más incluyente posible. No se puede excluir a nadie por ninguna razón. Con una ley impuesta por unos pocos vamos al fracaso y eso sería muy negativo para Nicaragua.

Las reformas son necesarias para que el sistema funcione mejor, pero no hay que tener una visión apocalíptica de la situación de nuestra Seguridad Social. No hay que reformar de inmediato ni tampoco reformar por presiones o según pautas predeterminadas o impuestas. Con reformas responsables el INSS tiene garantizada su sostenibilidad para los próximos 50 años. Lo importante es entender que la reforma de la seguridad social es de tal importancia que requiere de un consenso nacional que debe nacer de un debate nacional y de una reflexión nacional. En estos esfuerzos deben participar los asegurados, los trabajadores, los empleadores, también las universidades. Toda la sociedad debe participar: todos los cotizantes, todos los pensionados, las víctimas de guerra… Entre unos y otros beneficiados por la seguridad social, prácticamente hay 1 millón 500 mil nicaragüenses que están vinculados al INSS. Todos deben participar en esa reforma para que sea lo más perdurable posible, para que resulte socialmente aceptable y financieramente factible. Y para que sea una reforma donde el Estado siga jugando un rol protagónico.

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