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  Número 321 | Diciembre 2008
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Nicaragua

Cooperación Externa: notas rápidas en momentos de incertidumbre

El fraude electoral en las elecciones municipales ha tenido repercusiones serias en la cooperación externa que recibe Nicaragua: los recursos que sostienen el presupuesto nacional y el programa estadounidense Cuenta Reto del Milenio quedaron congelados. El Presidente Ortega anunció que el gobierno de Venezuela cubrirá todo lo que le falte a Nicaragua. Éstos son algunos números básicos para medir los vacíos y las perspectivas para llenarlos.

Adolfo Acevedo

De acuerdo a las proyecciones del Marco Presupuestario de Mediano Plazo que acompaña como anexo el Proyecto de Presupuesto, los recursos de Cooperación Externa a ser desembolsados por el Sector Público nicaragüense en 2008 ascenderían a 704.2 millones de dólares. De ellos, 324.6 millones corresponderían a Donaciones y 379.6 millones a préstamos. El Sector Público incluye no sólo el Gobierno Central, sino también las entidades y empresas autónomas del Estado. Estos 704.2 millones equivalen al 10.6% del Producto Interno Bruto (PIB) de Nicaragua en 2008 y al 33% del Gasto Total del Sector Público proyectado para este mismo año.

¿Para que sectores se destina esta Cooperación? La única referencia que tenemos es la manera en que se usaron los montos de la Cooperación en 2007. En 2007, el 32% de la Cooperación Externa al Sector Público se destinó al Sector Social, el 23% a Infraestructura Económica, el 13% al Sector Productivo, el 19% a Apoyo Presupuestario o a apoyo a la balanza de pagos, el 9% al pago de la deuda externa y el 4% a otros sectores.

En lo que respecta estrictamente a los recursos de la Cooperación Externa proyectados a desembolsarse por parte del Gobierno Central para 2008, éstos ascienden a 510.7 millones de dólares. De ellos, 274 millones corresponden a Donaciones y 236.7 millones a préstamos. Este monto de 510.7 millones representa el 28.65% de las fuentes totales de financiamiento de los Egresos proyectados por el Gobierno Central.

Es importante hacer una diferenciación entre la Cooperación Externa atada a proyectos de inversión específicos y la Cooperación Externa líquida o de Apoyo al Presupuesto general. Ambas cantidades se registran en el Presupuesto y la diferencia entre ellas es que la atada se destina a la ejecución de programas y proyectos acordados de antemano entre el Gobierno Central y la fuente de financiamiento. Esta Cooperación forma parte del Programa de Inversión Publica. En cambio, la Cooperación Externa líquida o de libre disponibilidad o de Apoyo Presupuestario general la puede asignar el Gobierno Central, en principio, para financiar cualquier rubro del Presupuesto que estime pertinente de acuerdo a sus prioridades, siempre que sea aprobado por los diputados a la Asamblea Nacional.

Los recursos de Apoyo Presupuestario general le permiten al Gobierno mayor flexibilidad para asignarlos libremente según sus propias prioridades, incluido el financiamiento de partidas del gasto recurrente. En cambio, cuando los recursos están atados a la ejecución de proyectos y a usos específicos no puede hacerlo.

Los desembolsos de la Cooperación de Apoyo Presupuestario están sujetos al cumplimiento de una serie de principios fundamentales: compromiso con el Derecho Internacional y prevención de conflictos internacionales, respeto a los derechos humanos, respeto a los principios democráticos, incluyendo elecciones libres y justas, respeto al Estado de Derecho, independencia del Poder Judicial, procesos democráticos libres y transparentes, transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción, políticas macroeconómicas sanas y compromiso en la lucha contra la pobreza.

La Cooperación Externa atada a proyectos programada para 2008 asciende a 389 millones de dólares (192.3 millones en Donaciones y 196.7 millones en préstamos). Esta Cooperación atada alcanza un monto de 389 millones y representa un 76.2% de la Cooperación Total presupuestada en 510.7 millones. Por su parte, la Cooperación Externa líquida, de libre disponibilidad o de Apoyo Presupuestario general asciende a 121.7 millones, equivalentes al 23.8% de la Cooperación Total presupuestada. De ellos, 81.7 millones corresponden a Donaciones y 40 millones a Préstamos.

Vale la pena preguntarse cual ha sido la ejecución de la Cooperación Externa presupuestada para 2008. Hasta donde se tiene información, de los Recursos de la Cooperación atada a proyectos (389 millones de dólares), al 31 de octubre se habían ejecutado 236.1 millones, el 60.7%.

Los problemas de la ejecución de la Cooperación atada a proyectos normalmente están asociados con las dificultades en la ejecución de los proyectos que financia esta Cooperación. En 2007 y lo que va de 2008, de acuerdo al Gobierno de Nicaragua, las dificultades que han estado afectando la ejecución de los proyectos y obras públicas son, entre otros: 1) falta de coordinación a lo interno de las instituciones, 2) debilidad en los procesos de planificación y programación de las distintas fases de la ejecución de los proyectos por parte de algunas instituciones, 3) problemas con las licitaciones (licitación declarada desierta por sobreprecio de los oferentes, no presentación de ofertas, trámites burocráticos por parte de los organismos externos de financiamiento y de la misma Ley de Contrataciones del Estado), 4) deficiencias en la administración de los contratos y 5) retrasos en las rendiciones de las cuentas ante el Ministerio de Hacienda.

En lo que respecta a los desembolsos de la Cooperación de Apoyo Presupuestario o de libre disponibilidad, se sabe que de esta Cooperación y de los 121.7 millones de dólares programados sólo se han desembolsado 14.6 millones de dólares (5 millones Gran Bretaña, 4.2 millones Noruega y 5.4 millones Suiza), lo que representa solamente el 12% de los recursos programados. El 88% de esos recursos no se desembolsó. Alemania y Gran Bretaña anunciaron que ya que no continuarían prestando este tipo de cooperación y Finlandia decidió suspenderla por el incumplimiento de los principios fundamentales en que se basa. Holanda decidió reducir su aporte a la mitad.

Los países e instituciones miembros del denominado Grupo de Apoyo Presupuestario habían venido expresando al gobierno sus serias preocupaciones desde mayo de 2008. En “El Nuevo Diario” del 1 de mayo se informaba que “el Grupo de Apoyo Presupuestario mantiene congelado el desembolso de 20 millones de dólares a Nicaragua para el Presupuesto de la República de 2008, mientras analiza el Plan Nacional de Desarrollo Humano que le presentó la semana pasada el gobierno y se cumplen otras condicionalidades. Los desembolsos previstos también están condicionados a una importante reunión en mayo entre los donantes y el gobierno, sobre política macroeconómica, transparencia, rendición de cuentas y derechos humanos, confirmó Pedro Alonso, Primer Secretario de la Delegación de la Comisión Europea en Nicaragua. Es muy importante el diálogo con el gobierno sobre estos temas para que se realicen los desembolsos, aunque no se preveía que los mismos se realizaran antes de mayo, explicó Alonso, funcionario de la Unión Europea, la cual preside el Grupo de Apoyo Presupuestario y ostenta la Primera Secretaría del mismo”.

En reunión sostenida con el gobierno el 15 de cctubre de 2008 los miembros del Grupo de Apoyo Presupuestario expresaron de nuevo sus preocupaciones: “En lo referente al cumplimiento de los Principios Fundamentales del apoyo presupuestario, existe una creciente preocupación con relación al tema de elecciones libres y justas, y sobre recientes tensiones surgidas en relación al accionar de la sociedad civil”. Anteriormente, los miembros de este Grupo también habían expresado su preocupación por la falta de transparencia en lo relativo a la Cooperación Venezolana.

Al plantearse dudas fundamentadas acerca del reciente proceso electoral y sus resultados, se pone en riesgo la continuidad de esta cooperación. No sólo los desembolsos para 2008, sino también para 2009. Esto significa que la forma en que se ha manejado el proceso electoral no sólo ha deslegitimado los resultados electorales y ha creado una crisis interna sino que, al afectar la cooperación, alimenta la incertidumbre sobre el futuro del país y amenaza con la mayor profundización de la crisis. Dado que la Cooperación de Apoyo Presupuestario se destina a financiar importantes programas dirigidos a la reducción de la pobreza, en educación, salud e infraestructura básica, entre otros rubros, su suspensión temporal o definitiva representaría un golpe masivo a estos programas.

La Cuenta Reto del Milenio (CRM), aunque no se ejecuta a través del Sector Público nicaragüense ni aparece registrada en el Presupuesto como debería ser, representa un importante aporte al desarrollo del país y así lo ha reconocido el actual gobierno de Nicaragua

En el período 1990-2007, la cooperación oficial de Estados Unidos al Sector Público -que ha financiado diversos proyectos sectoriales, especialmente en el sector Social- fue canalizada principalmente a través de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID). Complementando este me¬canismo de colaboración, el gobierno de Estados Unidos creó un programa para canalizar recursos a través del sector privado. Así, en junio de 2006 creó la Corporación Cuenta Reto del Milenio, tras la firma del Convenio de Ayuda Financiera entre el Gobierno de Nicaragua y Estados Unidos.

La Cuenta Reto del Milenio es un programa adicional a la cooperación tradicional de Estados Unidos. Los países que se benefician de este programa deben cumplir con una serie de requisitos relacionados con gobernabilidad, inversión en educación y salud, política ambiental, libertad económica, competitividad, democracia, equidad y transparencia. En el Occidente de Nicaragua, la zona elegida para implementar el programa, la CRM contempla la ejecución de 175 millones de dólares en cinco años para apoyar el desarrollo económico, el desarrollo humano, el fortalecimiento de la democracia y el fomento de la libre empresa.

El desafío principal de la Cuenta Reto del Milenio en Nicaragua es incidir en los niveles de pobreza de León y Chinandega mediante el crecimiento económico. Su marco de acción está orientado en tres grandes componentes: el desarrollo de negocios rurales, la infraestructura vial (construcción de carreteras y caminos) y el fortalecimiento de los derechos de propiedad. En el primer componente el objetivo fundamental es apoyar directamente el crecimiento de la producción y su comercialización en los mercados nacionales e internacionales. En los otros dos componentes el objetivo es complementarse con los esfuerzos que hace el gobierno de Nicaragua.

Durante los años 2006-2007, los proyectos ejecutados por la Cuenta Reto del Milenio generaron un total de 1,945 nuevos empleos permanentes. La proyección para 2008 era 2,886 nuevos empleos permanentes. Con relación a desembolsos en ejecución, los realizados durante 2007 se estiman -dado el carácter agregado de la información recibida- en 10.3 millones de dólares. Para 2008 se proyectó desembolsar 32.5 millones.

Después de las elecciones municipales del 9 de noviembre en Nicaragua, el 24 de noviembre, los congresistas estadounidenses Ileana Ros-Lehtinen y Frank R. Wolf escribieron a la Secretaria de Estado Condoleeza Rice solicitándole la suspensión de los recursos aún no desembolsados de la CRM. El 26 de noviembre se anunció la suspensión de desembolsos para cualquier nuevo proyecto o actividad que no estuviera en ejecución. “Esperábamos que el gobierno de Nicaragua continuara por el camino pacífico del país hacia unas elecciones pacíficas, democráticas y creíbles”, declaró el jefe ejecutivo de la CRM, John Danilovich. Y añadió: “Me temo que los últimos acontecimientos muestran que no es el caso”.

¿Podrá Venezuela sustituir la Cooperación Externa, hoy en situación incierta? ¿Podrá el gobierno de Venezuela suplir los recursos que sean suspendidos? El Presidente Daniel Ortega anunció el 1 de diciembre el compromiso del gobierno venezolano de cubrir cualquier brecha financiera que ocasionara la suspensión de los desembolsos del Grupo de Apoyo Presupuestario para 2008. La estimó en 54 millones de dólares. Igualmente, anunció que el Presidente Chávez también se había comprometido a cubrir los proyectos de la Cuenta Reto del Milenio que quedarían sin financiamiento, informando que serían los que se ejecutarían a partir de 2010.

No cabe duda que Venezuela esta en capacidad de suplir a corto plazo esos 54 millones de dólares y el Presidente Ortega afirmó que ya había acordado con el gobierno de Venezuela la forma de hacerlo. La interrogante es si Venezuela será capaz de suplir una suspensión o retiro mayor de la Cooperación Externa tradicional y por cuánto tiempo tendría esa capacidad. En principio, según la información de la que disponemos, Venezuela tiene una disponibilidad de reservas monetarias internacionales por el orden de 49 mil millones de dólares, equivalentes al 23% de su PIB. Como referencia: los 500 millones de dólares de Cooperación Externa que Nicaragua canaliza a través de su Presupuesto representan apenas el 1% del monto de las reservas venezolanas. Además, Venezuela dispone de otros 37 mil millones de dólares en otros activos en monedas fuertes.

Calculando la producción petrolera de Venezuela en 2.62 millones de barriles al día, se estima que Venezuela podría cubrir los 47.5 mil millones de dólares proyectados en concepto de importaciones para 2009 y que obtendría un superávit comercial por 16.4 mil millones de dólares, lo que le permitiría al país cubrir sin mayor problema el servicio (intereses) de su deuda externa, por 7.4 mil millones de dólares, con un precio promedio del barril de petróleo de 60 dólares. (No hay pagos programados para el principal de la deuda externa venezolana para el año 2009).

Aun con un precio de 50 dólares por barril como promedio anual, Venezuela obtendría un superávit comercial de 6.8 mil millones de dólares, con lo cual, si se tiene en cuenta el pago de intereses, generaría un modesto déficit en cuenta corriente de apenas 0.4% del PIB, fácilmente financiable con sus reservas internacionales, que alcanzan el 23% del PIB.

El precio promedio del petróleo proyectado para 2009 por la Energy Information Administration es de 63.5 dólares el barril. Esta estimación no está incorporando el eventual impacto que tendrá el importante paquete de estímulo fiscal que está preparando el equipo económico del Presidente Obama para reactivar la economía estadounidense. En conjunto con el paquete de estímulo fiscal de China (17% del PIB), ambos deberían producir cierta recuperación de la demanda, y por tanto, deberían impactar en alguna recuperación de los precios del petróleo. Mas allá de eso, a mediano plazo las proyecciones de la brecha oferta-demanda de petróleo de la Agencia Internacional de Energía en los años futuros muestran que la recuperación de la economía mundial estará asociada, con toda probabilidad, a una significativa recuperación de los precios internacionales del petróleo.

Por razones estratégicas y geopolíticas se ha producido un acercamiento y vínculos más cercanos entre Venezuela y China. Podrían traducirse en una ampliación de las alternativas de Venezuela para obtener financiamiento. Venezuela ha pedido prestados 8 mil millones de dólares a China en lo que va del año 2008 y China le ofrece a Venezuela, tanto un importante mercado para su producción de crudo, como una potencial y creciente fuente de financiamiento adicional.

Las reservas monetarias internacionales de China son sencillamente gigantescas: 2 millones de millones de dólares. Con todos estos datos, Venezuela no debería tener grandes dificultades para financiar un eventual déficit transitorio que llegara a producirse en su balanza de cuenta corriente en 2009 ó 2010, y por tanto no se vería necesariamente forzada a un ajuste interno drástico.

Esto no significa que Venezuela no enfrentará restricciones. Sólo significa que Venezuela no necesariamente estará forzada a efectuar un ajuste draconiano que, potencialmente, le impediría proporcionarle a Nicaragua niveles de Cooperación mucho mayores, si acaso ésa fuese una de sus prioridades de primer orden. El futuro de la economía internacional está plagado de incertidumbres y de variables y hoy nadie puede asegurar con certeza cuál será la duración y profundidad de la actual crisis. Por esto, el gobierno de Venezuela se verá forzado a ser extremadamente cauto. Si el precio del petróleo cae por debajo de cierto límite en 2009, deberá racionalizar sus gastos.

También existen otros países con los cuales Venezuela ha comprometido significativamente su Cooperación, especialmente con Cuba. Posiblemente, Venezuela deberá redimensionar su ambicioso programa de asistencia externa y establecer prioridades. También estará sometido el gobierno de Venezuela a fuertes presiones para prestar mayor atención a los problemas internos de su población. En este contexto, apoyar al gobierno de Nicaragua competirá con otras prioridades.

No esta claro, pues, si el gobierno de Venezuela podría o estaría en disposición de hacerse cargo de reemplazar definitivamente toda la Cooperación Externa tradicional que ha venido recibiendo Nicaragua, o al menos la mayor parte de ella, si acaso se retirara. Lo único que sabemos es que el gobierno de Chávez se ha comprometido a suplir las brechas de financiamiento que vayan surgiendo como resultado de la eventual suspensión o retiro de fuentes de Cooperación y que la brecha identificada a corto plazo es de 54 millones de dólares. Mas allá de eso, no sabemos.

ECONOMISTA.
COORDINADOR DE LA COMISIÓN ECONÓMICA
DE LA COORDINADORA CIVIL.

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