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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 196 | Julio 1998
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Nicaragua

Inmunidad, impunidad: ¿de hecho o de derecho?

Las implicaciones jurídicas, políticas y éticas de la inmunidad que protege a los funcionarios públicos están en el centro del debate y del interés de la opinión pública nicaragüense en estos últimos meses. El jurista Ernesto Castillo compartió con Envío algunos apuntes legales e históricos sobre el tema, en una charla que transcribimos.

Equipo Envío

En los sistemas monárquicos absolutistas el rey era la única persona que no tenía que responder ante sus súbditos por ninguno de sus actos. Sólo él gozaba de ese privilegio. El rey sólo respondía ante Dios. Como autor de las leyes, no estaba sujeto a ellas y por eso, no podía contraer ninguna responsabilidad jurídica en el ejercicio del poder. Ese privilegio lo revestía de impunidad.

Ser "intocable" era un privilegio que el rey no transfería a ningún otro, aun cuando fuera su delegado o representante. Virreyes, capitanes generales o gobernadores de la época colonial, que representaban plenamente al rey, no gozaban de este privilegio real y por eso, podían ser sometidos a los llamados juicios de residencia, que fueron comunes a causa de los desmanes de algunos gobernadores coloniales. Fue el caso de Pedrarias Dávila, iniciador en Nicaragua de un ejercicio del poder basado en abusos y atropellos.

* Desde el siglo XIV los miembros del Parlamento inglés obtuvieron del rey la concesión de ser juzgados únicamente por sus propios pares, sus colegas parlamentarios. Así surgió el concepto de inmunidad: el privilegio de no ser juzgado por los tribunales ordinarios sin la aprobación del Parlamento o el privilegio de gozar de una potestad especial para ser juzgado exclusivamente por el mismo Parlamento. El término "fuero", en el cual se origina la inmunidad, se define como "el privilegio de determinadas personas de ser juzgadas por tribunales de su clase y no por la justicia común".

* Durante las monarquías, y a pesar de todos los privilegios que protegían a los reyes, el pueblo encontró formas de rebelarse contra el absolutismo cortando cabezas reales. Rodaron, entre otras, las de Carlos I de Inglaterra, y las de Luis XVI y María Antonieta de Francia, quien fue juzgada en un juicio especial y condenada por la Asamblea por el delito de abusos sexuales en su hijo menor, el Delfín, quien después de declarar contra su madre, desapareció sin que nunca más se volviera a saber de él.

* En un Estado de derecho, los gobernados deben poder impugnar las actuaciones arbitrarias e ilegales de los gobernantes. Y también debe establecerse claramente un sistema de responsabilidades para los funcionarios públicos cuando actúan como tales.

* La finalidad del fuero constitucional que opera bajo dos aspectos: privilegio de inmunidad y derecho a no ser procesado en los tribunales comunes no consiste tanto en proteger al funcionario como persona, sino en mantener el equilibrio entre los poderes del Estado para posibilitar que las instituciones gubernamentales funcionen con normalidad dentro del régimen democrático. Con el fuero se protege la función y no la persona. La inmunidad sólo se justifica por la libertad parlamentaria que el representante debe tener para desarrollar su función, pero no significa que no tenga responsabilidad por los actos de su conducta privada.

* Los funcionarios que gozan de inmunidad tienen responsabilidad por los delitos comunes y oficiales que cometan durante el desempeño de sus cargos. Pero no se puede proceder contra ellos en tanto no se les desafore, mientras no se les despoje del fuero, único impedimento para que los tribunales comunes puedan juzgarlos.

* La decisión del Parlamento consiste en declarar si se debe proceder o no judicialmente contra el funcionario público. Si la decisión es negativa, el parlamentario o funcionario conserva el fuero y la prerrogativa de no ser enjuiciado. Si "ha lugar" el proceso, queda separado de su función, desaforado sin fuero y sujeto a la jurisdicción de los tribunales comunes. A la decisión del Parlamento de desaforar a un funcionario para que acuda a los tribunales ordinarios, se le llama antejuicio. Cuando se trata de delitos oficiales, los funcionarios desaforados son juzgados por jurados compuestos por miembros del Poder Legislativo o de la Corte Suprema de Justicia.

* Una decisión negativa del Parlamento no es obstáculo para que, cuando el acusado haya dejado de tener fuero, se inicie o se reanude ante los tribunales el proceso legal contra él. Al decidir sobre si ha o no lugar, el Parlamento no absuelve ni condena, no prejuzga respecto a la responsabilidad penal. Sólo lleva a cabo o no el acto indispensable para que el acusado quede a disposición de la jurisdicción ordinaria.

* En Nicaragua, de conformidad con el inciso 5 del artículo 130 de la Constitución, sólo tienen fuero especial el Presidente y el Vicepresidente y si pierden su inmunidad, corresponde a la Corte Suprema de Justicia el juzgarlos.

* El fuero como privilegio que exime de responsabilidad sólo se ha consagrado en algunas Constituciones, como la mexicana. Diputados y senadores son inviolables no están sujetos a responsabilidad por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos. La lógica de esta disposición es garantizarles absoluta libertad de expresión, sin el riesgo de que sean acusados por injurias y calumnias. La Constitución mexicana concede al Presidente de la República, por excepción, un privilegio de inmunidad relativo, al disponer que "durante el tiempo de su encargo sólo puede ser acusado de traición a la Patria y por delitos graves de orden común". Se trata de protegerlo de acusaciones por delitos oficiales pero, de ningún modo, de los delitos de orden común.

* En la mayoría de las legislaciones que otorgan inmunidad a los parlamentarios, ésta sólo opera durante el desempeño del cargo, lo que evidencia que la inmunidad se considera vinculada al ejercicio de determinadas funciones y no como un privilegio personal. Se goza de inmunidad no por ser diputado o senador, sino únicamente cuando se está actuando como diputado o senador. Y por esto, una vez expirado el período en el que se ejerce el cargo, el Ministerio Público o cualquier particular pueden acusar a cualquier persona que haya tenido cualquier cargo dotado de inmunidad.

* La primera Constitución del Estado de Nicaragua, de 1826, adoptó el mismo criterio de la Constitución mexicana al disponer, en el artículo 74, la inviolabilidad de los representantes por sus opiniones, emitidas de palabra o por escrito. Igual disposición se consagró en las Constituciones de 1838, 1848, 1950, 1974 y 1987. Pero nuestra primera Constitución no otorgaba fuero especial ni inmunidad a los parlamentarios. Y precisaba que "deberá declararse con lugar a formación de causa al Director del Estado en los delitos que merezcan penas más que correccional".

* El primer Director del Estado de Nicaragua, Manuel Antonio de la Cerda, murió fusilado en Rivas el sábado 29 de noviembre de 1828 después de un juicio sumarísimo ordenado por el Vicejefe Juan Argüello. Tras haber concluido su mandato, al dictarse la Constitución de 1826, De la Cerda se rebeló y fue hecho prisionero. A pesar de que seguía siendo diputado, no se le siguió el proceso debido a causa de su fuero, y fue condenado.

* La Constitución de 1858, en su artículo 67, al señalar los cargos que gozan de inmunidad y necesitan de la declaratoria de "ha lugar" para ser juzgados, dispuso que "cualquier autoridad civil podrá instruirles el sumario correspondiente por delitos comunes, dando cuenta de él al Congreso". Y en el artículo 68 volvía a establecer que "el Presidente puede ser juzgado durante sus funciones por los delitos comunes que merezcan penas más que correccional". Claramente, se trataba de impedir que la inmunidad amparara los delitos comunes de cualquier funcionario, incluido el Presidente.

* En el siglo XIX, durante el período de 30 años de gobiernos conservadores, los simples ciudadanos que tomaban parte en insurrecciones contra el gobierno, de forma activa o como colaboradores, ponían su vida en riesgo ya que, por ley, se facultaba a las autoridades militares a fusilarlos, sin más trámite que procurarles, como condenados, la posibilidad de ser asistidos por un confesor. En estos casos, los militares eran impunes por los abusos que pudieran cometer, a no ser que sus propios jefes decidieran sancionarlos. La justificación legal era la declaración de estado de excepción o estado de sitio.

* En la época del gobierno liberal del General José Santos Zelaya, un ministro del gabinete resolvió sancionar a otro ministro, señalado como responsable de drogar a su esposa para abusar sexualmente de ella. Cumplió la sanción matándolo a balazos. Ni el victimario ni la víctima, ambos altos funcionarios, confiaron en la ley. El agredido no renunció a su inmunidad para presentarse ante los tribunales y el agresor escogió la venganza privada en vez de acusar según lo dispuesto por la Constitución.

* En la historia de Nicaragua lo común ha sido la desaforación por delitos políticos. En 1885, el Congreso de la República, por decreto del 10 de marzo y después de un juicio político, declaró traidores a la patria al Magistrado Francisco Baca y a los diputados Francisco Baca y Fernando Sánchez. Por decreto del 12 de enero de 1926, el Congreso, en Cámaras unidas, declaró culpable al Vicepresidente de la República Juan Bautista Sacasa por el delito político de conspiración contra la paz y seguridad del Estado y le impuso la pena de separación del cargo y extrañamiento del territorio nacional por dos años.

* Casi todas las Constituciones establecen un fuero especial para los militares por delitos de orden militar, sometiéndolos a los tribunales ordinarios cuando se trate de delitos comunes. En el Concordato con el Vaticano de 1862, Nicaragua acordó un fuero especial para los eclesiásticos, que no podían ser sometidos a los tribunales comunes. El Concordato terminó con la Constitución liberal de 1893. A partir de esa fecha, siempre que se producen problemas legales en los que se ven involucrados miembros del clero, los casos son objeto de negociación entre la jerarquía eclesiástica y las autoridades civiles. Durante el tiempo del Concordato, era el Estado el que decidía. Fue famoso un caso ocurrido en 1873, en el que los hijos de un sacerdote, muerto sin hacer testamento, no podían reclamar su herencia basándose en el derecho canónico, y el Congreso de la República los ayudó declarándolos herederos legítimos, a pesar de ser "hijos ilegítimos", por no haber mediado matrimonio.

* Fue a partir de la dictadura de Somoza García que se comenzó a legislar confundiendo la inmunidad con la impunidad. La Constitución de 1974 llegó a determinar que la inmunidad era irrenunciable. A pesar de esta rigidez, en dos ocasiones permitió Somoza que se procesara a funcionarios de su gobierno: uno por violación sexual y otro por haber dado muerte a una persona en un prostíbulo.

* El Estatuto Fundamental, puesto en vigor en 1979 por el gobierno revolucionario, no estableció inmunidad para ningún cargo. Su artículo 7 disponía que "se establecerá la igualdad incondicional de todos los nicaragüenses". Sin embargo, el 14 de junio de 1980 el gobierno sandinista dictó el Decreto 441, estableciendo una Ley de Inmunidad amplia para los altos funcionarios del Estado. Como no habían sido aún sustituidas las leyes ordinarias previas a la revolución, quedaban abiertas las puertas para que fueran llevados a los tribunales los dirigentes revolucionarios que tomaban medidas de emergencia al margen de esas leyes.

* La Ley 83, del 21 de marzo de 1990, promulgada después de que el FSLN perdió las elecciones, extendió la inmunidad a los ex Presidentes y ex Vicepresidentes electos a partir de 1984. En esta misma ley se le otorga a quienes hayan ocupado ambos cargos una pensión vitalicia, igual al salario de los Presidentes y Vicepresidentes en ejercicio. La ley también extendió la inmunidad a los ex parlamentarios hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Con esta Ley, los sandinistas trataron de evitar que el gobierno entrante responsabilizara a los funcionarios del gobierno saliente por los abusos cometidos con posterioridad a las elecciones de 1990 y que configuraron la famosa "piñata".

* En Nicaragua no se necesita una nueva ley para entender que la inmunidad está relacionada directamente con la representación popular y con la tarea legislativa, y no con los intereses particulares. En lo que no tenga relación con el ejercicio de la voluntad popular, que es legislar, el diputado es como los demás ciudadanos y por tanto, está sujeto a las leyes, que deben ofrecer un trato igual a todos los nicaragüenses. Actuar de otra forma sería convertir la inmunidad en la impunidad propia del monarca absoluto.

* Desgraciadamente, en la historia de Nicaragua, los privilegios de la impunidad y la inmunidad han estado determinados, más que por normas jurídicas, por situaciones de hecho en el ejercicio del poder. El interventor extranjero, el fusil, la "magnífica" que entregaba el somocismo, el liderazgo político, el dinero o el apellido, han contribuido, en no pocas ocasiones, a revivir la impunidad propia del señor feudal, que reclamaba para sí, desde la tierra hasta el derecho de pernada sobre la mujer y las hijas de sus siervos.

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