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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 196 | Julio 1998
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Nicaragua

Superintendencia: ¿el oscuro objeto del pleito?

Fue una de las muchas crisis institucionales por las que está atravesando Nicaragua. ¿Qué intereses se escondían detrás de declaraciones, silencios y amenazas? Aunque con dificultades, se puede hacer alguna luz en la oscuridad.

José Luis Rocha

Los banqueros suelen ser vistos como personajes grises y circunspectos que sólo en casos excepcionales atraen la atención de la opinión pública. Nicaragua ha sido durante los últimos dos meses escenario destacado de una excepción a esta percepción generalizada. Angel Navarro Deshon, quien preside la Superintendencia de Bancos (SIB) desde la reactivación de esta institución en 1991, saltó a la palestra y atrajo la atención de muchos con motivo de sus desavenencias con otras autoridades gubernamentales en relación a un préstamo millonario del Banco Mundial. El complejo y delicado problema financiero y también político que evidenciaron estas desavenencias se disputó primeras planas en los medios con la denuncia de Zoilamérica Narváez y con el caso del narcojet.

Una institucionalidad subdesarrollada

La Superintendencia de Bancos es una institución autónoma e independiente del gobierno central, de acuerdo con la ley y de acuerdo con una tendencia mundial, que pretende con esto evitar que los cambios de gobierno varíen de un día para otro las políticas financieras de las naciones y conviertan a estas instituciones de control y supervisión que existen en cada vez más países en un instrumento al servicio del gobierno de turno.

En Nicaragua, la tensión entre el Superintendente y altos funcionarios del Ejecutivo se hizo pública cuando Angel Navarro envió una carta a James Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, solicitándole una reformulación de "los términos de referencia" que los consultores de ese organismo pusieron al gobierno como condición para recibir un préstamo del BM destinado a hacer reformas en el sistema financiero y a fortalecer la balanza de pagos. Noel Ramírez, Presidente del Banco Central de Nicaragua cabeza visible del proyecto económico del gobierno de Arnoldo Alemán , criticó a Navarro, considerando fuera de lugar su solicitud al BM y argumentando que la Superintendencia había aceptado ya todas las condiciones del préstamo. Navarro lo negó, llegó a calificar el préstamo del Banco Mundial de "ilegal" y fue mucho más allá al acusar al Ejecutivo de querer darle "un golpe de Estado" a la SIB. No parecían señalamientos gratuitos. Noel Ramírez que se sabe y se presenta siempre como una especie de ministro plenipotenciario habló públicamente de la decisión de tramitar la destitución del Superintendente.

Navarro denunció entonces la severa presión a que estaba siendo sometido por los tres ministros que representan al Ejecutivo en el Consejo Directivo de la SIB: Noel Ramírez, Esteban Duquestrada, Ministro de Finanzas, y Noel Sacasa, Ministro de Economía. Los intercambios entre Navarro y quienes lo presionaban alcanzaron su punto de ebullición cuando Navarro afirmó no sentirse atacado directamente por el Presidente Alemán, sino por "sus lebreles", estos tres ministros. Aunque las condiciones que cuestionaba Navarro afectaban a todos los bancos privados del país naturalmente, no de igual manera resultó significativo que la mayoría de los banqueros guardaron un cauteloso silencio sobre lo que ellos llamaron "cambio en las reglas del juego".

El coctel molotov de la tensión Navarro Ramírez venía preparándose desde hace más de un año, desde que asumió el poder Arnoldo Alemán. Pese a que el Consejo Directivo de la SIB sesiona a puertas cerradas, algunas señales de humo del futuro estallido se vislumbraron en declaraciones y ocasionales exabruptos de sus integrantes. En varios momentos se habló de "choque de personalidades" entre Noel Ramírez y Angel Navarro. Un conocido poeta nicaragüense cuenta en uno de sus poemas que este país es tan pequeño que el Presidente es quien sale a la calle a resolver los pleitos entre vecinos. El caso de la SIB demostró una vez más que el país es institucionalmente tan subdesarrollado que un pleito "entre vecinos" con distintas personalidades lo desestabiliza y pone cargos, financiamientos y reputaciones en jaque.

Dura condición para banca "en pañales"

¿Cuál fue el "oscuro objeto" de este pleito? El problema tiene muchas aristas y por lo que se nos dejó ver de su desarrollo y por lo que se nos ocultó de su solución tres actores desearon llevarse la mejor parte: el Presidente Alemán que quiere otro Superintendente , el Banco Mundial que quiere algo más de orden y los banqueros privados que no quieren supervisión externa .

En abril en plena crisis de desestabilización y parálisis de la Asamblea Nacional el Ejecutivo sometió a su aprobación la suscripción del préstamo con el Banco Mundial por un valor de 80 millones de dólares. La Asamblea debía aprobarlo en un plazo no mayor a 60 días o el acuerdo con el BM para el préstamo entraría automáticamente en vigencia. El Superintendente había objetado tres condiciones que se le ponían a la banca nicaragüense para conceder el préstamo.

Primera condición: el índice de adecuación de capital debía pasar gradualmente del 8% al 10%. Este índice refleja el volumen proporcional que debe tener el patrimonio del banco respecto de sus activos. La condición del BM obligaba a los bancos o a incrementar su patrimonio o a reducir su cartera de crédito. Con el índice actual, los bancos pueden colocar préstamos por hasta 12.5 veces su patrimonio. Con el nuevo índice, sólo podrán hacerlo hasta 10 veces su patrimonio.
El Superintendente quería proteger a la banca nicaragüense con una especie de tregua en la reducción del índice, teniendo en cuenta su minoría de edad. Aunque el sistema financiero nicaragüense está en pañales, tiene actualmente el mismo índice de adecuación de capital que el sistema financiero de Panamá, potente centro bancario. Se supone que un sistema más fuerte resiste un índice mayor. Pero, paradójicamente, un sistema débil requiere de medidas preventivas más fuertes y, en ese sentido, necesita por ello de un índice mayor. En este terreno ocurre lo mismo que con el ajuste estructural: el país que más necesita del ajuste de su economía es el que más negativamente se ve afectado por la implementación de ese ajuste.

¿A quién se defendía?

Segunda condición: los bonos de fomento (BOFOS), que la banca nicaragüense maneja, por un monto de 210 millones de córdobas, serían excluidos de la base de cálculo del índice de adecuación de capital. Para efectos de ese cálculo, los BOFOS serían contabilizados como parte del patrimonio, pese a ser comprados con capital ajeno. De alguna manera, la condición sobre los BOFOS equivale a aumentar aún más el índice de adecuación. Navarro señaló que la salida de los BOFOS de la base de cálculo colocaría a nueve bancos privados por debajo del 8% de ese índice.

Según el Superintendente, estas dos condiciones tendrían como efecto que los bancos privados se verían obligados a aumentar su capital en 358 millones de córdobas o si no, todo el sistema financiero tendría que disminuir su oferta de crédito en 1999 hasta por un total de 3 mil 584 millones de córdobas, lo que sería especialmente crítico en un contexto de escasez de crédito y sobreliquidez de la banca. No faltaron economistas que señalaron que las dos condiciones cuestionadas, más que a reforzar el sistema financiero estaban orientadas realmente a limitar el crédito y a controlar la liquidez, objetivos prioritarios de la política monetaria dentro del plan económico del gobierno.

La realidad es que, tanto la elevación del índice de adecuación de capital como la salida de los BOFOS de la base de cálculo se iban a terminar implementando tarde o temprano. Esas medidas estaban ya cantadas. Y como la salud financiera es el eje central de la publicidad de los bancos, varios banqueros se apresuraron a declarar que su patrimonio era lo suficientemente abultado y sólido como para resistir estas condiciones. Las declaraciones de los banqueros oscurecieron aún más el caso: si a los banqueros o al menos a algunos de ellos no les afectaban las dos severas condiciones del Banco Mundial, ¿a quién se estaba defendiendo o contra quién era la lucha o cuál era lo delicado de aceptar esas condiciones?

Un problema "de soberanía nacional"

Tercera condición: la supervisión in situ de la banca nicaragüense por consultores del Banco Mundial para su evaluación y regulación. Las funciones reguladoras de la banca nacional son atribuciones de la SIB y resultaba excepcional algunos afirmaron también que "anticonstitucional" el que se las arrogara una institución extranjera. El Superintendente juzgó la aplicación de esta cláusula condicionante como violatoria de la independencia de la SIB y como una expresión más de esa situación descrita en frase muy lograda por los juristas Báez: Nicaragua es hoy "un país secuestrado por los organismos multilaterales".

La penetración de un ente extranjero en el sancta sanctorum de la banca nicaragüense fue, de las tres condiciones objetadas por la Superintendencia, la que más vuelo alcanzó, por rozar con el tema de la soberanía nacional, aunque, curiosamente, sobre esta condición ningún banquero privado dijo una sola palabra. Y para complicar más las cosas, el Banco Mundial siempre negó que hubiera impuesto esa condición de la supervisión in situ de la banca nacional para entregar el préstamo.

La parte liberal: adicción al poder

En el clima de los rumores sobre la destitución del Superintendente Angel Navarro, éste se presentó ante la Asamblea Nacional a declarar. Con tono mesurado, sin hablar ya de "lebreles", trató de reforzar la autoridad autónoma de la institución que preside y de enviar ese mensaje al Poder Legislativo, dominado por el presidencialismo liberal. De momento, el presidencialismo retrocedió, pero el enfrentamiento del Ejecutivo con una entidad que debe su autonomía a que el Superintendente es nombrado por la Asamblea Nacional y sólo por ella puede ser destituido, fue una señal más, entre otras muchas, de la voracidad con que el Partido Liberal Constitucionalista trata de engullir y controlar todos los espacios de poder institucional, todos los cargos y los más jugosos recursos financieros externos. Toda esta voracidad en función de una clara estrategia política orientada a perpetuarse en el poder.

El diputado del Partido Conservador Noel Vidaurre, miembro de la Comisión de Asuntos Económicos del Parlamento, y por ello muy al tanto de lo dicho públicamente y de lo no dicho en el "oscuro" caso de la SIB, denunció que en la Asamblea se rumoreaba sobre un posible pacto entre el FSLN y los liberales que comprendería, entre otros acuerdos, la destitución del Superintendente y del Contralor, para nombrar en estos cargos a personas de confianza de Alemán.

Se trata de dos puestos clave. Un nuevo Contralor le permitiría al Presidente reforzar la campaña contra la corrupción de las dos anteriores administraciones con el argumento de que "los otros fueron más ladrones", ya que lo mío son sólo "raterías" . Un nuevo Superintendente le permitiría tener libre acceso a una información estados financieros, frecuencia de depósitos, grados de endeudamiento que colocaría a los liberales en una situación de neta ventaja económica y política sobre sus adversarios. De momento, pareciera que el incidente entre la Superintendencia y el Banco Central no permitió a los liberales quedarse con la parte a la que aspiraban. Habrá otras oportunidades. La Superintendencia sigue en su agenda.

La parte del Banco Mundial: más orden

El Banco Mundial tiene razón en no fiarse de la solidez del sistema financiero nicaragüense ni de la capacidad de sus reguladores. Saben bien que "al mejor mico se le cae el zapote". Y saben que Nicaragua no es el mejor mico. Wall Street parecía serlo cuando todos los títulos valores gozaban de cotizaciones que iban en ascenso vertiginoso, pero cayeron repentinamente en picada con el crack de 1929. Muchos norteamericanos se vieron en la ruina de la noche a la mañana y las instituciones financieras que facilitaban crédito a los especuladores se hundieron con ellos. Sesenta años después, una regulación blanda facilitó la quiebra de las asociaciones de crédito para la construcción en Estados Unidos, lo que significó un aporte financiero de más de 100 mil millones de dólares para cubrir los costos, la misma cantidad que tuvieron que proporcionar los organismos multilaterales para salir al rescate de las bolsas asiáticas. El Banco Mundial conoce de principio a fin estas historias. Conoce, seguramente, que desde el cambio de gobierno del año 90, y de manera creciente, están llegando a Nicaragua capitales que son convocados por las atractivas tasas de interés. Lo más notable es su llegada súbita, su cantidad y su variada procedencia.

Tal vez sabe también el Banco Mundial que algo huele raro en el Banco Mercantil (BAMER), el primer banco privado instalado en Nicaragua con el gobierno Chamorro y el que cuenta con un mayor volumen de activos. Dos casos sonados y públicos en relación con este banco dan mucho que pensar a todo el que monitoree, in situ o de lejos, la situación actual de la banca en Nicaragua.

Primer caso. El intercambio de denuncias entre el ex abogado del BAMER y su principal accionista, Haroldo Montealegre. El ex abogado del BAMER acusó a Montealegre de explotar en provecho personal la información financiera sobre otras empresas, requerida por su banco para concederles préstamos. Lo acusó de tener títulos académicos falsos y de emprender especulaciones altamente riesgosas en otros países. Montelaegre contraatacó, acusando a su ex abogado de sustraer información confidencial del banco.

Segundo caso. El Director del estatal Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), Oscar Martín Aguado, Gerente del BAMER hasta enero de 1997 y amigo muy cercano del Presidente Alemán , fue acusado por Haroldo Montealegre y enjuiciado por los delitos de estafa y fraude al haber autorizado el pago de cheques de bancos extranjeros, sin haber confirmado sus fondos, hasta acumular un sobregiro de un millón 13 mil dólares, a los que se añaden 450 mil dólares más en comisiones por servicios bancarios, no cobrados por indicación de Aguado.

Aguado se acogió a su inmunidad ligada a su cargo en el INSS , no acudió a los juzgados y sostuvo que la demanda tiene su raíz en intereses económicos: la cuenta de 100 millones de córdobas que mantiene el INSS en el BAMER puede ser retirada en cualquier momento debido a los bajos intereses que le reporta. En la otra acera del litigio, Montealegre aseguró, sin ningún empacho, que ese depósito sirve de garantía por un préstamo de idéntico monto que el BAMER concedió al INSS. Lo más sorprendente del caso es que tanto a Aguado como a Montealegre no les produjo ningún rubor declarar públicamente que han participado en una operación de subsidio estatal al BAMER. Quizás impedir este tipo de anomalías es una de las razones que tuvo o sigue teniendo el Banco Mundial para imponer la supervisión de la banca nicaragüense. Tal vez ésta era su parte en este oscuro pleito.

Un clamor internacional

La comunidad internacional está cada vez más preocupada por la existencia de los llamados "paraísos financieros", cuyas transacciones anónimas posibilitan ocultar el origen y propiedad de fondos millonarios, facilitando el lavado de unos 200 mil millones de narcodólares al año. Según un informe del PNUFID, el Programa de Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas, hecho público con ocasión de la Cumbre Antidrogas celebrada en la ONU en junio, "grupos mafiosos italianos han utilizado a Nicaragua para lavar dinero". El mismo informe señala que el 60 70% de los 185 Estados miembros de Naciones Unidas no cuenta con leyes eficaces para luchar contra el lavado de dólares. Nicaragua es uno de ellos. Ante esta situación, la ONU propone el levantamiento del secreto bancario para poder realizar una más adecuada investigación de este tipo de delitos. Se trata no de violar el sigilo del confesor, sino el silencio cómplice del que se lucra con el delito.

El omnipotente gerente de un banco

Ya todos saben, o van sabiendo, que son muchos los que aprovechan los canales lícitos casas de cambio, banca comercial para meter en ellos su dinero sucio, en donde lo lavan y convierten en lícito lo ilícito. Frenar estas posibilidades, ¿era uno de los objetivos que perseguían las reformas propuestas por el Banco Mundial para fortalecer el sistema financiero nicaragüense?

El caso Aguado reveló el amplio margen de maniobra que tiene a su favor el Gerente de un banco nicaragüense. Ciertos o falsos, estos manejos sólo pudieron ser detectados casi año y medio después de haber sido puestos en práctica. El caso demuestra que, sin ningún impedimento, el Gerente de un banco, sin conocimiento de la Junta Directiva, pudo autorizar el pago de cheques sin fondo, pudo eximir del pago de servicios bancarios, pudo girar cheques de gerencia contra personas inexistentes y también autoliquidarse jugosamente. Todo, sin la autorización e incluso sin el conocimiento de la Junta Directiva. ¿Y todo esto se detecta año y medio después, pese a que ni las actas ni los estatutos le conceden semejantes atribuciones al Gerente de un banco?

Es una muestra patente de que la regulación de la banca nacional está en pañales en el país y de que existen bases para facilitar todo tipo de transacciones ilícitas. Actualmente, la discrecionalidad de los gerentes es, en la prática, de una amplitud pavorosa. La Junta Directiva, los socios y los depositantes están a su merced. El caso Aguado es una prueba palmaria de cuán ilícito se puede ser sin ser detectado, a no ser que una reyerta entre grandes saque a la luz trapos sucios.

En río revuelto, ganancia de lavadoresM

En el Código Penal de Nicaragua el lavado de dólares no ha sido aún tipificado como delito. Algo similar sucede en la legislación de otros países del área. En el cercano Panamá se adoptaron desde 1990 medidas contra el lavado de dólares. Como consecuencia de ellas, los bancos en Panamá deben:

Identificar adecuadamente a sus clientes requiriendo de ellos recomendaciones o referencias, declaraciones de los apoderados, identificación de los dignatarios, directores y representantes de sociedades, así como certificaciones sobre la inscripción y funcionamiento de tales sociedades.

Exigir una declaración especial de los clientes que depositen o retiren dinero en efectivo por un monto superior a los 10 mil dólares. Recientemente se añadió que recibirán también especial atención los montos que sean ligeramente inferiores a esa cifra.

Exigir declaración por el cambio de billetes, cheques (de gerencia, de viajeros u otros), órdenes de pago o giros de denominaciones bajas por otros de denominaciones altas, o viceversa, cuando el monto sea superior a los 10 mil dólares, sea en una operación o en transacciones sucesivas en fechas cercanas, sea por un único librador o por varios libradores a la misma cuenta, teniendo especial cuidado con órdenes de pago libradas al portador.

Examinar con especial atención cualquier operación entre el cliente y el banco que, con independencia de su cuantía, pueda suponerse está vinculada con el lavado de dinero proveniente de las actividades ilícitas relacionadas con drogas.

Examinar los depósitos y retiros hechos habitualmente en dinero en efectivo en lugar de cheques, la compra de gran cantidad de cheques u otros instrumentos negociables usando dinero en efectivo, los volúmenes de depósitos que no guardan relación con la actividad declarada del cliente, el hecho de realizar un único depósito de dinero en efectivo con muchos billetes de 50 y 100 dólares, el cambio frecuente de billetes de baja denominación por billetes de alta denominación o viceversa, y otras operaciones de este tipo.

Suministrar toda esta información a la Superintendencia de Bancos y a la Unidad de Análisis Financiero que trabaja en la prevención del lavado de dinero, institución adscrita al Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional creada en 1995 para recabar información financiera, analizarla y elaborar informes periódicos.

Absolutamente ninguna de estas normas se aplica en la banca nicaragüense. No se han creado entidades que analicen la procedencia ilícita de los fondos ni se ha establecido que la SIB deba ejercer esta función. Los clientes pueden depositar las cantidades que deseen y en la forma que deseen, sin justificar la procedencia de los fondos ni brindar mayor información sobre su persona y sus actividades. Lo único que parece importar es que el dinero fluya. Por eso los depósitos crecen con celeridad asombrosa, sin excesivo perjuicio para la rentabilidad de los bancos, a pesar de sus exiguas colocaciones crediticias.

¿Y la parte de los banqueros?

Más de uno dirá, con razón, que Panamá adoptó estas normas legales sólo cuando su sistema financiero estaba sólidamente cimentado. ¿Están esperando en Nicaragua lo mismo? ¿Qué tamaño debe tener un sistema financiero para que el lavado de dólares empiece a ser considerado como delito?

¿Sería ésta la parte de los banqueros en el oscuro pleito: una tregua al lavado hasta alcanzar una culpable mayoría de edad? ¿Por qué tanta insistencia en descalificar la supervisión in situ? ¿Se esconde tras la "soberanía nacional" la complicidad con el dinero del narcotráfico? De hecho, las normas panameñas, leídas con ojos de narcotraficante, son un excelente manual de cómo lavar dólares en Nicaragua.

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