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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 195 | Junio 1998
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Internacional

La vida antes que la deuda

Las ONGs católicas de mayor compromiso, prestigio e influencia del mundo están comprometidas a fondo en una campaña internacional para exigir la cancelación de la deuda externa de las naciones más pobres del planeta aprovechando la ocasión del Jubileo del año 2000. Versión abreviada, traducida y editada por Envío del documento Putting life before debt, hecho público en diciembre 97 por Cáritas Internacional y CIDSE (Cooperación Internacional para el Desarrollo y la Solidaridad).

Equipo Envío

La deuda externa es un grave obstáculo para el desarrollo humano porque obliga a las naciones más pobres del mundo a emplear sus escasos recursos en el pago de la deuda, en lugar de invertirlos en el bienestar de sus pueblos. Dos redes internacionales de organizaciones católicas de desarrollo: CIDSE (Cooperación Internacional para el Desarrollo y la Solidaridad) red que agrupa a 16 organizaciones católicas de Europa, América del Norte y Nueva Zelanda que trabajan por el desarrollo de los pueblos y Cáritas Internacional (CI) red que agrupa a 146 organizaciones nacionales que prestan servicios de ayuda, desarrollo y asistencia social en 194 naciones exigimos la cancelación de la impagable deuda externa de las naciones más pobres del mundo para el año 2000. Nuestro reclamo se basa en el conocimiento directo que tenemos del impacto que tiene la deuda sobre los pobres y en los años que hemos pasado abogando por la cancelación de la deuda externa ante quienes son responsables de tomar esta decisión.

La gravedad de la crisis por la que actualmente atraviesan las naciones más pobres y la proximidad del Jubileo del año 2000 nos han motivado a trabajar unidos para encontrar soluciones al problema de la deuda externa. Queremos aumentar la sensibilidad pública hacia este tema, perfilar la posición de CIDSE CI y proponer acciones que conduzcan a un auténtico cambio. Con este documento damos continuidad a anteriores declaraciones de principios sobre la deuda externa, especialmente a la declaración conjunta CIDSE CI ante la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague en marzo de 1995, y a la declaración de CIDSE "La deuda del Tercer Mundo", publicada en 1988.

Desde dónde hablamos

La identidad de los miembros de CIDSE y de CI hunde sus raíces en la misión social de la Iglesia católica. Nos inspiramos en las Sagradas Escrituras, en la tradición cristiana, en la doctrina social católica y en la experiencia diaria de los pobres. La esencia de nuestra fe cristiana es la compasión por toda la humanidad. Jesucristo nos la enseñó al decir: "Todo lo que hagan a uno de mis hermanos me lo hacen a mí". Nuestra motivación fundamental en este empeño es la solidaridad con los pobres, sobre los que recae con mayor fuerza el peso de la deuda. Como organizaciones eclesiales contribuimos a iluminar la conciencia de quienes toman decisiones. Como organizaciones que trabajan con la gente al nivel de la comunidad, experimentamos el impacto que tiene la deuda externa en la vida diaria de los pobres. Es desde nuestra cultura cristiana, católica y de base desde la que hablamos.

Aunque tenemos raíces católicas, es parte de nuestra identidad colaborar con numerosas personas y organizaciones, tanto religiosas como seculares, que trabajan unidas contra la pobreza y la injusticia. Este documento debe mucho a la contribución de nuestros colaboradores en América Latina, Africa y Asia, a académicos y activistas de todo el mundo y en particular, a varias ONGs que cuentan con probados conocimientos y larga experiencia de trabajo en el tema de la deuda externa: el Center of Concern, la Red Europea sobre la Deuda y el Desarrollo y Oxfam Internacional.

Personas con deudas, países endeudados

Muchas personas reciben dinero prestado para comprar productos, equipos o una vivienda. Con los países pasa lo mismo: reciben dinero prestado de los mercados de capital, de las instituciones financieras y de los gobiernos para invertir en la necesaria infraestructura o para mantener un ministerio o para comprar armas.

Al igual que las personas, los países devuelven el principal y los intereses de los préstamos que reciben. Pero entre personas y países hay diferencias importantes. Si una persona recibe dinero prestado, lo recibe directamente y lo devuelve de acuerdo a los términos y condiciones del préstamo. Pero si un país recibe dinero prestado, a los ciudadanos no necesariamente se les informa del objetivo del préstamo o de sus términos y condiciones. En la realidad, muchos gobiernos utilizan los préstamos para proyectos que no cumplen con los requisitos mínimos de viabilidad social, ecológica o incluso económica y en ocasiones, los préstamos se han destinado a enriquecer a un pequeño grupo de personas o se han transferido fuera del país a cuentas bancarias privadas de funcionarios públicos.

Otra diferencia entre personas y países es que una empresa o una persona que no puede hacer frente a sus obligaciones financieras se declara en quiebra. Entonces, se nombra un tribunal para evaluar la situación del deudor y los bancos reconocen que no puede pagar la totalidad de su deuda. Pero los países no pueden declararse en quiebra. No existen procedimientos para ello. A nivel internacional, son los acreedores y no un tribunal quienes deciden lo que cobrarán a sus deudores.

Cada persona humana es sagrada

La doctrina social de la Iglesia católica ofrece un marco sencillo y una serie de principios para entender la complejidad de la crisis de la deuda externa y su impacto en la comunidad humana. La abundante tradición católica puede aplicarse a las dimensiones éticas de las actividades económicas. Creemos que para resolver la crisis de la deuda, un análisis ético basado en el principio de la dignidad humana es tan fundamental como cualquier análisis económico. La doctrina social de la Iglesia católica nos insta a examinar la problemática de la deuda externa y a discernir las opciones y los compromisos necesarios para lograr los urgentes cambios económicos que el mundo requiere.

La base de la doctrina social de la Iglesia católica y el punto de partida de nuestro trabajo sobre la deuda externa es la convicción de que cada persona humana es sagrada. Todos hemos sido creados a imagen de Dios y somos el más diáfano reflejo de Dios que existe en este mundo. En las Sagradas Escrituras se lee que "Dios creó a los seres humanos a su imagen, a su imagen divina los creó". Cada persona posee una dignidad básica que proviene de esta creación y no de ninguna de sus acciones. La dignidad de la persona humana es el criterio con el que deben ser juzgados todos los sistemas económicos, políticos y sociales y la vara de medir que debe aplicarse a todos los aspectos de la problemática de la deuda externa.

Bien común internacional: idea clave

Los derechos humanos reivindican éticamente los bienes que se necesitan para proteger y promover la dignidad humana. Derechos y deberes son complementarios y cada persona posee ambos. Los derechos humanos especifican las condiciones mínimas necesarias para proteger y promover la dignidad humana en el ámbito político, social y económico. Según la enseñanza social católica, también hay derechos y deberes en las relaciones entre los Estados, que tienen responsabilidades entre sí y son responsables del bien común internacional.

Las sociedades en las que viven las personas protegen o erosionan su dignidad, sus derechos y sus deberes. Los derechos de la comunidad y del individuo se ejercen en tres comunidades esenciales que expresan la naturaleza social de cada persona: la familia, la sociedad civil y la gran comunidad humana. Todas las personas, como miembros de la sociedad, tienen el deber de colaborar con ella y de favorecer el logro del bien común, que se define como la suma total de las condiciones sociales que hacen posible a todas las personas alcanzar un pleno desarrollo humano.

El bien común tiene dimensiones tanto nacionales como internacionales. Sin embargo, no existe actualmente ninguna institución que tenga la responsabilidad y el poder de promover el bien común internacional. Ante la ausencia de una autoridad mundial de este tipo, los Estados, las instituciones internacionales y los actores sociales privados no pueden evitar presiones ni eludir responsabilidades en la promoción del bien común internacional. Esta responsabilidad incluye la promoción de políticas que incrementen la capacidad de las personas marginadas de participar en la economía y en la sociedad.

Esta participación está implícita en el principio que la doctrina social de la Iglesia católica llama "destino universal de los bienes de la creación", que reclama entender que todos los bienes creados por Dios han sido destinados para el bienestar de toda la comunidad humana. El Papa Juan Pablo II ha apelado a la virtud de la solidaridad para que guíe nuestras responsabilidades con los demás y con el bien común universal. En su encíclica Sollicitudo Rei Socialis, el Papa habla de la solidaridad como "una determinación firme y perseverante para entregarse al bien común, al bien de todas y cada una de las personas porque realmente somos responsables de todas ellas".

La Iglesia considera el actual problema de la deuda externa como un factor que contribuye a deteriorar el bien común internacional y pide a los gobiernos e instituciones que busquen activamente soluciones que aseguren la dignidad humana, que protejan los derechos humanos y que sirvan al bien común internacional.

Prioridad: los pobres

La opción preferencial por los pobres nos exige a todos interesarnos profundamente por las necesidades de los pobres en todas las decisiones económicas, políticas y sociales, ya que son los derechos y la dignidad de los pobres los que más a menudo se violan al actuar en estos terrenos. La opción preferencial por los pobres es un principio que, aunque ha entrado a formar parte de la doctrina social de la Iglesia con el Papa Juan Pablo II, responde a una exigencia ética tan antigua como la que proclamaron los profetas de Israel. Está claramente presente en las palabras de Jesús de Nazaret cuando dice que todo lo que hagamos al más insignificante de nuestros hermanos y hermanas se lo hacemos a él. Y en tiempos recientes ha sido uno de los principios más resaltados por la teología de la liberación.

Los miembros más necesitados de la sociedad requieren de mayor atención y de más respuestas. Al ayudar a los más vulnerables, la opción por los pobres refuerza a toda la comunidad, porque las privaciones y la debilidad de los pobres son heridas de toda la comunidad humana, que sólo se curan con una mayor solidaridad hacia los pobres y marginados.

En 1997, el Arzobispo Renato Martino, representante del Vaticano ante las Naciones Unidas, explicó así este principio en unas declaraciones hechas en la ONU: "Para que el proceso de globalización que está teniendo lugar en nuestro mundo sea verdaderamente humano, es necesario construir una verdadera comunidad mundial. Esta comunidad debe preocuparse por todos y especialmente por los más débiles".

Problema complejo, desafío ético

La doctrina social de la Iglesia católica considera la deuda externa de los países pobres como una cuestión compleja que implica un profundo desafío ético. Para resolver el problema no se puede ignorar ni la complejidad ni la dimensión ética.

La deuda externa es compleja tanto por su tamaño como por su alcance. Afecta la vida de millones de personas, de gran número de países, de las instituciones financieras internacionales y de los capitales privados. La deuda externa representa también un desafío ético y ésta es la preocupación específica de la Iglesia porque afecta la dignidad humana, los derechos humanos y el bienestar de una mayoría de hombres, mujeres y niños de la comunidad mundial. Las implicaciones éticas del problema de la deuda externa se extienden a la definición de los deberes, responsabilidades y derechos de un complejo entramado de personas e instituciones y afectan varias aristas del problema: la manera en que fue contraida la deuda, quiénes participaron en esas decisiones, qué instituciones son ahora las principales responsables de la solución y con qué criterios morales deberían articularse y estructurarse las relaciones entre todos los implicados, personas e instituciones.

Justicia conmutativa y justicia social

Según la doctrina social de la Iglesia católica prestar dinero es una acción moralmente legítima si el prestamista y el que recibe el préstamo cumplen con las condiciones esenciales de la justicia. Este principio se aplica tanto a las personas como a los Estados, aunque en este caso es mucho más complicado delimitar las responsabilidades. La definición de las responsabilidades es el tema que concentra actualmente la preocupación de muchos en la comunidad internacional. En la doctrina social de la Iglesia católica las claves principales para evaluar la dimensión ética del problema de la deuda externa son la justicia justicia conmutativa y justicia social y la opción por los pobres.

La justicia conmutativa regula el tipo de obligaciones contractuales que se contraen en los préstamos internacionales. Pero la justicia contractual debe situarse dentro del contexto más amplio de la justicia social, porque el problema de la deuda externa es actualmente un reto ético no sólo para los acreedores y los deudores, sino para el conjunto de la comunidad internacional. Centrarse sólo en los términos de los préstamos y en las naciones o instituciones implicadas, olvidando las condiciones en las que se contrajeron los préstamos, los fines para los que se usaron y el impacto que hoy cuando se establecen los términos de reembolso tiene la deuda en tanta gente es aislar la justicia conmutativa de su contexto social.

"Se ha acabado el tiempo..."

Los principios de la justicia social se aplican en este caso a todas las instituciones que deben movilizarse si se quiere enfrentar la dimensión ética del problema. Desde esta perspectiva, las responsabilidades no sólo las tienen los países deudores y sus acreedores, sino las instituciones internacionales algunas de las cuales también tienen deudas , los Estados que por su poder juegan hoy los más significativos papeles en la economía mundial y las organizaciones no gubernamentales, algunas de ellas profundamente implicadas en la vida de las naciones deudoras.

Interpretar las normas de la justicia social requiere tener en cuenta el principio de la opción por los pobres, un principio que, a su vez, exige contar con quienes en las naciones deudoras no tienen ni voz ni voto cuando se contraen las deudas, pero cuyas vidas son profundamente afectadas por la deuda y por las opciones que se elijan para resolver este problema. Es este principio, y las exigencias de la justicia social, lo que ha llevado a muchas personas en la Iglesia a hacer eco al llamado del Papa Juan Pablo II, que pide una reducción sustancial de la deuda externa, y hasta su total cancelación, por representar tan grave amenaza para el futuro de las naciones pobres y de sus pueblos.

En su introducción al documento "Al servicio de la condición humana: un enfoque ético del problema de la deuda externa", publicado por el Vaticano en 1987, el Cardenal Roger Etchegaray afirma: "No se puede hacer frente al pago del los intereses de la deuda a costa de asfixiar la economía de un país, y ningún gobierno puede moralmente exigir a su pueblo privaciones que sean incompatibles con la dignidad humana". Más adelante dice también: "En un mundo en el que ha aumentado la interdependencia entre las naciones, una ética de amplia solidaridad ayudará a transformar las relaciones económicas comerciales, financieras y monetarias en relaciones de justicia y de servicio mutuo, relaciones actualmente basadas a menudo en posiciones de fuerza y en derechos adquiridos. Por su mayor poder económico, los países industrializados tienen una responsabilidad más grave que deben reconocer y aceptar... Se ha acabado el tiempo en el que (los países industrializados) pueden actuar sin tomar en consideración los efectos que tienen sus propias políticas en otros países".

Jubileo del año 2000: nuevo comienzo

Nos acercamos a grandes celebraciones por la llegada de un nuevo milenio de la era cristiana. Los católicos se preparan para el Jubileo, que es tiempo de arrepentimiento en el que se superan las injusticias y comienzo simbólico de una nueva era. En las Sagradas Escrituras el Jubileo se celebraba cada cincuenta años. En Israel, era el tiempo de liberar a los esclavos, de devolver a sus legítimos dueños las tierras acumuladas y de perdonar las deudas.

Vinculando este concepto bíblico con el próximo milenio, en su encíclica Tertio Millenio Adveniente, el Papa Juan Pablo II ha dicho: "Los cristianos tendrán que elevar su voz en nombre de los pobres del mundo, proponiendo el Jubileo como una ocasión apropiada para pensar en reducir considerablemente, o incluso cancelar por completo, la deuda externa que amenaza gravemente el futuro de muchas naciones". Consideramos el Jubileo del año 2000 como la ocasión de un nuevo comienzo para las naciones pobres, como una oportunidad para la justicia y para la solución del problema de la deuda externa.

Pero no es sólo la proximidad del Tercer Milenio lo que convierte este tiempo en un momento oportuno para el cambio. En el último decenio se han debilitado las antiguas hostilidades entre el Este y el Oeste y han surgido alianzas nuevas, más fuertes y más amplias, entre las naciones ricas. Vivimos un momento oportuno para rectificar las relaciones entre el Norte y el Sur. Un crecimiento económico compartido, vínculos comerciales más justos, relaciones políticas cada vez más estables, y la conservación del medio ambiente, son objetivos que benefician tanto al Norte como al Sur. El desarrollo es una expresión del bien común.

El próximo Jubileo, el devastador empobrecimiento de los países menos desarrollados, la creciente brecha que se ensancha en todo el mundo entre los ricos y los pobres, y el relativo fracaso que han tenido todos los intentos realizados hasta ahora para reducir la deuda, configuran un escenario en el que no podemos dejar de actuar. Guiados por el espíritu de la solidaridad entre las naciones y los pueblos del Norte y del Sur, tenemos la obligación de promover una solución auténtica y sustancial al problema de la deuda externa.

¿Cómo empezó la crisis de la deuda?

La crisis de la deuda estalló en 1982, cuando México anunció que no podía pagar su deuda externa. El anuncio sacudió a la comunidad financiera internacional y los acreedores temieron que otros países terminaran haciendo una declaración similar.

Las causas inmediatas de la crisis hay que buscarlas en 1973, cuando los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) cuadruplicaron el precio del crudo y colocaron en los bancos comerciales el exceso de dinero que obtuvieron con el alza. Buscando inversiones para estos nuevos fondos masivos, los bancos comerciales ofrecieron préstamos a las naciones en desarrollo, a menudo sin valorar debidamente las solicitudes o sin controlar el modo en que se utilizaban los préstamos. A causa de las prácticas irresponsables de los bancos acreedores y de los gobiernos deudores, una gran cantidad del dinero de los préstamos se gastó en proyectos que no favorecieron a los pobres. Se compraron armamentos o se llevaron a cabo obras monumentales o inversiones privadas que beneficiaron a funcionarios públicos y a una minoría selecta.

Con la subida del precio del petróleo en 1973 también se disparó la inflación en los Estados Unidos y en otros países industrializados. En 1979, la OPEP elevó nuevamente el precio del petróleo. Mientras, la Reserva Federal de los Estados Unidos había adoptado una política monetaria extremadamente estricta, que produjo una recesión nacional. El impacto combinado de la subida del precio del carburante y del alza de los tipos de interés en Estados Unidos condujo a una recesión mundial.

Los países en desarrollo fueron los más perjudicados. Al aumentar los costos internos de la producción, sus exportaciones disminuyeron y los principales importadores de sus productos redujeron sus compras. Los gobiernos de América Latina, que habían recibido préstamos de los bancos comerciales con intereses "flotantes" variables en función de los tipos de interés del mercado vieron crecer vertiginosamente sus deudas.

Los gobiernos africanos, reaccionando al colapso mundial de los precios de sus productos, solicitaron grandes préstamos a otros gobiernos y a bancos multilaterales, tanto con intereses según la tasa del mercado como con intereses concesionales muy bajos . En este contexto México anunció que no podría pagar su deuda externa. Para que el sistema financiero internacional no colapsara, los principales acreedores mundiales actuaron para salvar a la banca comercial y a toda la economía mundial.

Altos costos sociales y financieros

Hoy, la carga de la deuda externa tiene enormes costos sociales y financieros para los países del Sur. El pago de los intereses de la deuda desvía recursos que podrían usarse para combatir la pobreza o para invertir en infraestructuras que contribuyen a combatirla y crean condiciones para un mayor crecimiento económico.

Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los países pobres muy endeudados tienen tasas de mortalidad infantil, de enfermedades prevenibles, de analfabetismo y de desnutrición más altas que las de otros países en desarrollo que no soportan deudas tan altas. Seis de los siete países muy pobres y altamente endeudados de Africa Benin, Etiopía, Mozambique, Burkina Faso, Mali, Zambia y Níger , dedican al pago de los intereses de sus deudas cantidades superiores a las que necesitarían para conseguir, antes del año 2000, avances significativos en estos cuatro terrenos.

Si en vez de pagar la deuda, los gobiernos del Sur hicieran inversiones en desarrollo humano, tres millones de niños no morirían antes de cumplir los cinco años y se podría evitar un millón de casos de desnutrición. En el Informe sobre Desarrollo Humano de 1997, el PNUD estima que los gobiernos del Africa subsahariana transfieren a sus acreedores del Norte cuatro veces más de lo que gastan en la salud de su población.

Los costos financieros de la deuda externa también son altos. La comunidad financiera internacional interpreta los altos niveles de endeudamiento de un país como señal del riesgo para invertir en él y como signo de su falta de voluntad para pagar o de su incapacidad de pago. En estas condiciones, las naciones pobres son excluidas de los mercados financieros internacionales o tienen que pagar más por los créditos que reciben. El PNUD estima que en la década de los 80 las tasas de interés para los países pobres fueron cuatro veces más elevadas que para los países ricos, a causa de su menor grado de solvencia y de las previsibles devaluaciones de sus monedas nacionales. Uno de los costos específicos que también hay que considerar es el asociado al tiempo que dedican los funcionarios públicos a renegociar la deuda externa. Oxfam Internacional estima que desde 1980 se han producido más de 8 mil negociaciones sobre la deuda externa de los países de Africa.

En el duro marco del ajuste estructural

Los países pobres y altamente endeudados se ven presionados a generar divisas destinadas al pago de sus deudas y a la importación de bienes esenciales. A menudo, los organismos financieros internacionales ofrecen asistencia a los países que se encuentran en esta situación y utilizan su influencia para obligarlos a aceptar políticas de ajuste estructural y de estabilización de sus economías. El ajuste estructural tiene como finalidad:

Estabilizar las economías débiles reduciendo la inflación y corrigiendo la balanza de pagos.

Impulsar el crecimiento haciendo más productivas y eficientes las economías y abriéndolas a las fuerzas del mercado.

Las principales y más habituales medidas que incluyen los programas de ajuste estructural son:

Subida de los impuestos para aumentar las contribuciones y equilibrar el presupuesto.

Supresión de los controles sobre los precios y sobre los tipos de interés.

Reducción del tamaño y del ámbito de acción de las empresas públicas y su privatización.

Reducción de los aranceles aduaneros y de otras restricciones al comercio exterior.

Reducción de las regulaciones a las empresas privadas y al flujo de capitales para fomentar la inversión nacional y extranjera.

Aunque las medidas de ajuste estructural pueden ayudar a un país a ser más competitivo en la economía global, también pueden perjudicar gravemente a los pobres de ese país porque:

Se recortan los gastos sociales especialmente en salud, educación y bienestar social con el fin de alcanzar el objetivo de reducir el déficit fiscal.

Se despide a empleados del sector público con el fin de aligerar el Estado, sin ofrecer a los despedidos oportunidades de reconversión ocupacional u otras opciones económicas.

Se cierran empresas nacionales que no resisten la competencia de las empresas extranjeras.

Se hacen lentas las nuevas inversiones y no se crean empleos al ritmo previsto.

Los programas de ajuste pueden generar un ambiente en el que alcanzar la competitividad en el mundo global se convierte en el valor supremo. Esto conduce a la reducción de los salarios y a un empeoramiento de las condiciones laborales. La desregulación de los mercados laborales provoca situaciones en las que los trabajadores no pueden ejercer sus derechos y los empresarios nacionales y las corporaciones multinacionales buscan maximizar sus beneficios en fábricas o maquilas donde se explota a los obreros. Las mujeres y los niños que son mayoría en estas fábricas se ven seriamente perjudicados con salarios de hambre, prolongadas jornadas de trabajo y condiciones de inseguridad o insalubridad.

Los programas de ajuste se basan en teorías económicas que se consideran universalmente aplicables y que, por esto, se suelen aplicar de modo uniforme. Los plazos y las secuencias específicas de estos programas no tienen en cuenta la cultura política e institucional de cada país o su capacidad para adaptarse al ajuste. En esta situación, los gobiernos se ven obligados a decidir cuáles sectores públicos reducir y cuáles salvar. Lamentablemente, son los sectores pobres y los más vulnerables los que menos posibilidades tienen de protegerse contra este proceso.

Las políticas de ajuste estructural vinculadas al pago de la deuda externa también pueden dañar el medio ambiente. Al necesitar generar más divisas para pagar sus deudas, los países buscan aumentar sus exportaciones. Y como son muchos los países en desarrollo que dependen de la exportación de madera, de minerales o de un único producto agrícola, existe el grave riesgo de que exploten estos recursos de una forma intensiva o acelerada que cause daños ecológicos profundos. A menos que se establezcan programas eficaces de protección ambiental, que un país oriente su producción hacia la exportación puede tener efectos devastadores sobre sus tierras y sobre su población.

Aliviar la deuda: primeros intentos

En 1982, el anuncio hecho por México de una moratoria unilateral en el pago de su deuda externa no sólo conmocionó a la comunidad financiera internacional. También animó a grupos de ciudadanos religiosos, ONGs y otros sectores que experimentaban el impacto de la crisis de la deuda a trabajar por una total cancelación de la deuda externa. En respuesta, los tres principales tipos de acreedores los bancos comerciales; los gobiernos, conocidos también como acreedores bilaterales; y las instituciones financieras internacionales buscaron nuevas vías para hacer frente a la problemática.

Bancos comerciales. En virtud del Plan Brady de 1989, los bancos comerciales redujeron aproximadamente en un 20% la deuda comercial de los países deudores de ingresos medios la deuda comercial de México, Brasil, Argentina, Costa Rica, Marruecos, Filipinas y Perú se redujo en un 35% . En este proceso, los bancos fueron apoyados por garantías de gobiernos e instituciones financieras internacionales y como consecuencia del proceso, los acreedores comerciales traspasaron sus riesgos a los acreedores bilaterales.

Acreedores bilaterales. Los acreedores bilaterales se clasifican en dos categorías, según pertenezcan o no al Club de París. Forman fundamentalmente este Club un grupo de naciones desarrolladas y donantes que pertenecen a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Entre los principales países donantes que no forman parte del Club de París están naciones de la ex Europa Oriental y del antiguo bloque soviético Rusia ingresó en el Club en 1997 y varios Estados árabes.

Los acreedores bilaterales fueron los primeros en plantear, a principios de los años 80, un alivio de la deuda externa. En la actualidad, el Club de París concede a los países que reúnen determinadas condiciones una reducción parcial o una reprogramación de sus deudas. Los criterios que aplican para decidir son rigurosos, pero si un país cumple con todos esos requisitos puede obtener una reducción que va del 67% al 80% de parte de su deuda.

La parte de la deuda con derecho a reducción es la que no ha sido reprogramada, la que no es concesional y la que fue contraída antes de la fecha en que el país pidió por primera vez ayuda al Club de París. Para la mayoría de los países, esta fecha se remonta a los inicios de los años 80. La deuda acumulada desde entonces no tiene derecho a reducción.

A menudo, el resultado neto de las negociaciones con el Club de París es que el alivio de la deuda resulta insignificante, además de que los países donantes que no pertenecen al Club no tienen oportunidad de conceder reducción de deudas según los términos del Club.

Instituciones financieras internacionales. Son el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y los bancos regionales de desarrollo, instituciones gobernadas teóricamente por los Estados miembros, virtual mente todas las naciones del planeta.
Estas instituciones obtienen la mayor parte de su capital en los mercados financieros internacionales en condiciones muy favorables por estar clasificadas en la categoría triple A, lo que significa que sus préstamos están garantizados por todos los Estados miembros.

Como estas instituciones pueden ofrecer las mejores condiciones posibles y como se les ha confiado un papel especial dentro del sistema financiero internacional, insisten en su estatus de "acreedores privilegiados". Esto significa que hay que pagarles a ellas antes que al resto de acreedores. Si un país deudor no paga puntualmente los préstamos recibidos de estas instituciones, se le considera "poco fiable" y normalmente no recibe préstamos de otros acreedores.

Ultima propuesta: Iniciativa HIPC

Las diversas iniciativas de los acreedores bilaterales, multilaterales y comerciales no han sido suficientes para reducir la deuda externa de forma que beneficie a los más pobres. En octubre de 1996, reconociendo la magnitud de la crisis y buscando cómo responder a las presiones de muchas organizaciones de la sociedad civil internacional, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional llegaron por primera vez a diseñar un amplio acuerdo para la reducción de la deuda: la llamada Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés).

El próposito de la Iniciativa es reducir la deuda externa de los países más pobres y muy endeudados hasta un nivel "sostenible", que permita al país deudor pagar sus deudas, pero sin poner en peligro su crecimiento económico y sin volver a acumular atrasos en el futuro. El acuerdo propone reducir la deuda multilateral, la bilateral y la comercial de los países más pobres y altamente endeudados en un período de unos seis años.

Para tener derecho a la Iniciativa HIPC el país debe:

Estar muy endeudado y recibir préstamos únicamente de la Asociación Internacional de Fomento (AIF). Para recibir estos préstamos, el promedio de ingresos anuales per cápita del país deber ser inferior a 900 dólares. La mayoría de los países muy endeudados tienen ingresos anuales per cápita inferiores a 400 dólares.

Tener un historial satisfactorio en la aplicación de los programas de ajuste estructural que respalda el FMI. Si el país se desvía de ese programa, tendrá que esperar más tiempo para obtener algún alivio a su deuda.

Haber agotado todos los mecanismos existentes para la reducción o renegociación de su deuda sin lograr alcanzar con ellos un nivel de deuda "sostenible". Sostenible significa que el valor neto de la deuda actual del país no exceda del 200 250% de sus ingresos anuales por exportaciones y que el servicio anual no supere el 20 25% de sus ingresos anuales por exportaciones. Dentro de estos rangos, los objetivos específicos se determinan caso por caso.

Después de seis años de ajuste

Cuando el país que cumple con los requisitos establecidos tiene un historial de ajuste estructural y reformas económicas de más de tres años, los acreedores del Club de París le conceden una reducción del 67% sobre la parte de la deuda que reúne las condiciones que exige el Club. Llega así al llamado punto de decisión. El resto de acreedores acreedores bilaterales que no son miembros de la OCDE y bancos comerciales deben conceder reducciones similares. Si todas estas medidas no se traducen aún en una deuda sostenible, el país entra en una segunda fase de tres años, durante la cual obtiene apoyo de las instituciones financieras internacionales para llevar adelante reformas económicas y combatir la pobreza.

Al término de los seis años, y siempre que el país pueda presentar un historial aceptable en la aplicación de las reformas económicas exigidas, se le reduce hasta el 80% de la deuda que cumple con los requisitos del Club de París. Llega entonces al punto de conclusión. El segundo período de tres años puede abreviársele a los países que tengan un historial de actuación económica correcta. En el punto de conclusión, los acreedores multilaterales conceden la reducción de la deuda sólo si las anteriores reducciones no han bastado para llevar la deuda del país hasta un nivel "sostenible".

Grandes esfuerzos para pequeños logros

A pesar de su importancia histórica, las primeras experiencias de la Iniciativa HIPC revelan su notable insuficiencia.

Son muy pocos los países elegibles. Hay 41 naciones en el mundo a las que el Banco Mundial clasifica como países muy pobres y muy endeudados, pero sólo unos pocos de entre ellos se beneficiarán de la Iniciativa HIPC tal como está diseñada actualmente. Al igual que en el caso del alivio de deuda que ofrece el Club de París, resulta difícil reunir las condiciones para merecer entrar en la HIPC y cuando los países entran, la reducción tiene un impacto limitado.

Nicaragua no reunirá tal vez los requisitos para beneficiarse del alivio de su deuda según la Iniciativa HIPC por su historial poco satisfactorio en la aplicación del ajuste estructural. Y si logra entrar en la Iniciativa, tendrá que llevar adelante un programa de reformas económicas que incluyen drásticos recortes del gasto público. En un país que aún no se ha recuperado de una guerra y que es considerado el segundo país más pobre del hemisferio, estos recortes tendrán efectos devastadores en la población, que no compensarán los beneficios que podrían derivarse de la reducción de una pequeña parte de su deuda externa.

Es muy escaso el alivio. Los acreedores bilaterales y multilaterales no están cancelando deudas. Sólo están consiguiendo dinero para compensar sus costos y sus riesgos en la operación de reducirlas. Actualmente, algunos países poderosos que integran el G 7 y algunos países de ingresos medios que probablemente no tendrán derecho al alivio de la deuda dentro de la Iniciativa HIPC no han destinado suficientes recursos para la reducción de la deuda bilateral y el FMI sólo reducirá la multilateral a través de los fondos destinados a los programas de ampliación del ajuste estructural, los programas llamados ESAF. Por su parte, el Banco Mundial ha destinado 2 mil millones de dólares para el alivio de la deuda, lo que supone un compromiso importante, pero solo liberará esta suma cuando los acreedores bilaterales demuestren su compromiso contribuyendo a un fondo especial destinado a la reducción de la deuda.

La definición de deuda sostenible resulta estricta. El objetivo de la Iniciativa HIPC es sólo restablecer la capacidad de pago de los países deudores. La cantidad de deuda considerada sostenible se determinó teniendo en cuenta lo que los países de ingresos medios de América Latina pagan en concepto de intereses por sus deudas. Pero no se tuvo en cuenta que muchos países de América Latina pagan la deuda a costa del bienestar de sus pueblos. El porcentaje del ingreso por exportaciones que se destina a pagar el servicio de la deuda es el criterio que usa la Iniciativa HIPC para decidir si los países de bajos ingresos son o no capaces de pagar la deuda.

La espera es demasiado larga. Para recibir la cancelación de la deuda bilateral, los países tienen que demostrar un historial de reforma económica de al menos tres años, y para recibir el alivio de la deuda multilateral el lapso es de seis años.

La cancelación está vinculada al ajuste estructural. La Iniciativa HIPC exige que los países que quieren una reducción de su deuda apliquen políticas de ajuste estructural que, aunque pueden reformar las economías de forma positiva, también pueden contribuir a su empobrecimiento.

La fecha límite establecida por el Club de París para el alivio de la deuda resulta arbitraria. Esa fecha es aquella en la que el país pidió ayuda por primera vez al Club de París. La Iniciativa HIPC establece que la deuda contraída después de esta fecha no puede ser reducida.

Cancelar la deuda en el año 2000

CIDSE y Cáritas Internacional exigimos que para el año 2000 sea cancelada la deuda externa de los países más pobres. La celebración del Jubileo representa una gran ocasión. Aplicada a los países que entran en la Iniciativa HIPC, la cancelación es la opción más sencilla y directa de todas para aliviar la deuda. En todo el mundo han surgido campañas que proponen la cancelación de la deuda para el año 2000.

Son muchos los países altamente endeudados que ya han devuelto el principal de sus deudas la primera cantidad que pidieron prestada y que siguen pagando intereses. Sabemos que en este contexto la cancelación de la deuda es una opción políticamente difícil. Pero aun cuando no se dé todavía la cancelación total de la deuda, están planteadas otras cuestiones: cómo debería realizarse esa cancelación, los países a los que debería beneficiar, la cantidad de deuda que se debería cancelar y la manera de asegurar que el país no se vuelva a endeudar.

Existen varios precedentes de cancelación de deudas. Después de la Segunda Guerra Mundial, los acreedores de Alemania redujeron casi toda la deuda de este país a un pago anual de intereses por una cantidad equivalente al 5% del valor de las exportaciones alemanas. Hoy, los acreedores reducen el servicio de la deuda de los países elegibles para la Iniciativa HIPC a una cantidad muchísimo mayor: el 20 25% de sus ingresos por exportaciones.

En 1990, los Estados Unidos cancelaron aproximadamente la mitad de la deuda de Polonia. En 1991, tanto Egipto como Polonia se beneficiaron de una reducción del 50% de su deuda bilateral con el Club de París. Desde entonces, algunos países han cambiado su enfoque sobre la cancelación de la deuda. La ley estadounidense de Reforma del Crédito prohibe a los Estados Unidos cancelar en el futuro deudas y exige asignaciones del Congreso para cualquier reducción de deuda.

Mejoras en la Iniciativa HIPC

Proponemos una opción que, aunque limitada, resulta oportuna en el corto plazo: mejorar la Iniciativa HIPC. Son esenciales mejoras de varios tipos:

Reducir el marco temporal. Los países endeudados necesitan de un alivio inmediato y no dentro de tres o seis años, como propone la Iniciativa HIPC. La mayoría de los países elegibles para esta Iniciativa no recibirán alivio a su deuda externa antes del año 2000. Y cada año de retraso se traduce en menor alivio, porque los indicadores macroeconómicos vuelven a calcularse anualmente y a menudo se ajustan para que reflejen un crecimiento mayor del previsto.

Uganda es un buen ejemplo. Fue el primer país cuya situación se evaluó a efectos de la cancelación de la deuda a través de la Iniciativa HIPC en abril de 1997. Pero, a pesar de que este país de Africa aplicó con éxito reformas económicas rigurosas durante más de diez años cuatro más de los que exigía la Iniciativa HIPC , a pesar de que su economía creció anualmente un 6.4% como promedio durante los diez últimos años, de que la inflación bajó de más del 250% en 1986 al 7% en 1996, de que el gobierno está comprometido a reducir la pobreza y a realizar reformas sociales incluida la educación primaria para cuatro de los niños de cada familia y a pesar de que Uganda depende en gran medida de los precios del café, que son inestables, su deuda de 1 mil 700 millones de dólares sólo será reducida en tan sólo 338 millones.

Ampliar el derecho al alivio. De los 41 países clasificados por el Banco Mundial y el FMI como muy endeudados, se prevé que sólo entre 8 y 20 se beneficiarán del alivio. Todos los restantes deberían tener también derecho a la reducción de sus deudas.

Redefinir la sostenibilidad de la deuda. Al evaluar a los primeros países con derecho a la reducción de sus deudas basándose en la experiencia de los países de América Latina de ingresos medios , el Banco Mundial y el FMI usaron criterios estrictos para definir la cantidad de deuda que un país debe pagar. También usaron hipótesis excesivamente optimistas acerca del crecimiento de las exportaciones, la inflación y el acceso al crédito en esos países. Esos criterios no tienen en cuenta los sacrificios que han de hacer las naciones extremadamente pobres para continuar pagando la deuda.

Si fuera el desarrollo humano y no la capacidad de pago el criterio empleado para determinar si la deuda es sostenible o no, entonces no se utilizarían para pagar la deuda los recursos públicos que son necesarios para responder a las necesidades básicas de la población y a las actividades productivas del país. Un enfoque alternativo de la sostenibilidad de la deuda requiere de criterios cuantificables que determinen la eficacia del gasto social en beneficio de los pobres y de los segmentos marginados de la población.

Proporcionar más alivio. Los países pobres muy endeudados necesitan una cancelación de la deuda multilateral mayor de la que les proporciona la Iniciativa HIPC. También necesitan cancelar mayor cantidad de su deuda bilateral, y necesitan mejorar los niveles de asistencia que reciben de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Si la cancelación de la deuda se contrarresta con reducciones en la ayuda al desarrollo, el impacto positivo de cualquier reducción de la deuda será limitado. Aún en tiempos de recortes presupuestarios nacionales y de creciente individualismo, los niveles de la ayuda al desarrollo en los países de la OCDE deberían aumentar hasta alcanzar el objetivo del 0.7% de su producto interno bruto, objetivo que fue reafirmado en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995. La ayuda al desarrollo debe ser más eficaz y mejor planificada para beneficiar a los pobres.

Suprimir la fecha límite fijada por el Club de París. La fecha a partir de la cual el Club de París no considerará la cancelación de la deuda de un país debería determinarse caso por caso, con el objetivo de lograr una cancelación real y efectiva de la deuda. La fecha debería fijarse teniendo en cuenta factores como la cantidad y el tipo de deuda y varias circunstancias: si el país se está recuperando de una guerra, de desastres naturales o de un período de inestabilidad económica.

Consultar a la sociedad civil sobre las condiciones para la cancelación. Como las condiciones macroeconómicas y las microeconómicas afectan directamente el bienestar de las personas, se debería consultar a las organizaciones de la sociedad civil sobre el ámbito de aplicación, el tipo, la duración, la secuencia y el control de las condiciones para la cancelación de la deuda.

Deuda por desarrollo

Si el peso de la deuda es sentido con más fuerza por los pobres, así también la cancelación de la deuda debería beneficiar principalmente a los pobres. Las organizaciones miembros de CIDSE y Caritas Internacional creemos que la deuda externa es la principal causa de la pobreza en las naciones más pobres del mundo y constituye una amenaza para la vida de las personas que en ellas viven. La cancelación de la deuda debería liberar recursos para invertirlos en desarrollo humano y en capacidad productiva. Esta es la posición que han expresado los miembros de Cáritas en los países del Sur, al exigir que la cancelación de la deuda se vincule al aumento del gasto en salud y educación.

Como no puede contarse con que todos los gobiernos utilicen los recursos liberados con la reducción de la deuda externa en inversiones que beneficien a los pobres, es necesario vincular estrechamente la inversión en desarrollo humano con la cancelación de la deuda externa. Sin embargo, imponer esta "condicionalidad social" en el actual marco del sistema financiero internacional podría ser contraproducente. Por una parte, una definición demasiado estricta de los gastos sociales aceptables podría limitar las inversiones de un país en mejorar su capacidad productiva en agricultura de pequeña escala, por ejemplo o en mejorar su sistema de salud y educación. Por otra parte, los países acreedores podrían hacer un mal uso de la condicionalidad social, empleándola como excusa para retrasar la cancelación de la deuda, como en el caso de Uganda.

Por estas razones, las organizaciones pertenecientes a CIDSE y Cáritas Internacional exigimos que la cancelación de la deuda esté vinculada con la inversión en desarrollo humano de una manera adecuada a la realidad de cada país y después de realizar consultas entre el gobierno y la sociedad civil. Sabemos que estas consultas presuponen un entorno en el que las personas tienen libertad para hablar y para ser escuchadas. Como agencias de desarrollo en el Norte y en el Sur, somos muy conscientes del papel crucial que juega la sociedad civil en la planificación y ejecución de los proyectos y las normas. Hemos sido testigos del fracaso generalizado de programas y políticas que son diseñados y realizados sin contar con la sociedad civil, que debe participar tanto en los diálogos previos como en la toma de decisiones.

Transparencia en la negociación

Hay que asegurar que las decisiones sobre la cancelación de la deuda se hagan de forma transparente. A lo largo de su existencia, las instituciones financieras internacionales y el Club de París han sido organizaciones relativamente cerradas. En la mayoría de los casos, las condiciones específicas de los préstamos se mantienen en secreto entre el FMI y el Ministerio de Hacienda de cada país. Las organizaciones de la sociedad civil rara vez tienen acceso a los documentos en los que se especifican los objetivos y las estrategias de planificación, a pesar de que es la sociedad la que sufre los efectos de los proyectos, de las políticas y de los préstamos que dan las instituciones financieras internacionales.

En los últimos años, el Banco Mundial ha aprobado, al menos en principio, el concepto de participación de los grupos de beneficiarios en el ciclo de aprobación de los proyectos. El FMI no ha adoptado una política similar. Tanto el FMI como el Banco Mundial deberían incorporar activamente las opiniones de los ministerios, las iglesias locales, los sindicatos y las ONGs activas para cerciorarse de que las situaciones nacionales se reflejan adecuadamente en el análisis de la deuda, en la planificación de la misma y en las condiciones estipuladas en los préstamos. Los ciudadanos deberían colaborar en la definición de los programas de ajuste estructural y en el establecimiento de sus términos y de su ejecución.

El Club de París debería ser más transparente en los procesos de toma de decisiones, que hoy son engorrosos y reservados. Actualmente, los países deudores se reúnen con el Club de París con un intervalo que va de 18 meses a 3 años. En primer lugar llegan a un acuerdo sobre las reglas para la negociación, después el país deudor viaja a cada país miembro del Club de París para negociar por separado acuerdos bilaterales. Un mecanismo más sencillo y más transparente para implementar los acuerdos del Club de París haría que el uso del tiempo y de los recursos fuera más eficiente y que se comunicaran más abiertamente los términos y condiciones de cualquier acuerdo.

También los gobiernos de los países deudores tienen responsabilidades por la deuda y por la solución de este problema. También ellos deben ser más transparentes en sus negociaciones ante el resto de las instituciones nacionales, ante los parlamentarios y ante las organizaciones de la sociedad civil. Los gobiernos deben compartir información exacta sobre cómo se utilizan los fondos disponibles con la cancelación de la deuda y sobre las condiciones de esa cancelación. Los Ministros de Hacienda deben intercambiar información sobre la deuda con todo el gabinete ministerial y con todos los grupos parlamentarios, pues los proyectos de todos se ven afectados directamente por los pagos de la deuda.

Nuevas relaciones financieras

El modelo de relaciones financieras internacionales debe ser reformulado en sus fundamentos para establecer un sistema justo entre los deudores y los acreedores. Los procedimientos actuales de gestión de la deuda se caracterizan por el doble papel que juegan los acreedores, al ser a la vez juez y parte. Estos procedimientos no reflejan la realidad de que la insoportable carga de deuda que hoy soportan muchas naciones del Sur no es sólo responsabilidad de los deudores, sino de deudores y acreedores por igual. Las prácticas vigentes en la actualidad deberían sustituirse por un procedimiento justo y transparente que proporcione un marco para relaciones justas y equitativas entre deudores y acreedores.

Proponemos la introducción de un procedimiento internacional de insolvencia quiebra como una posibilidad para conseguir esos cambios fundamentales. Para establecer este procedimiento se podrían tomar como base las experiencias de los gobiernos locales de Estados Unidos que, en caso de resultar insolventes o de estar en quiebra, tienen derecho a protecciones legales frente a sus acreedores. En Hungría se acaba de introducir un procedimiento similar. Elemento fundamental en un procedimiento internacional de este tipo sería el establecimiento de tribunales neutrales de arbitraje que permitieran a los afectados expresar sus opiniones y preocupaciones ante el impacto que pueda causar la solución propuesta.

La vida antes que la deuda

Cáritas Internacional y CIDSE presentan a la comunidad internacional este conjunto de propuestas. Son objetivos que sólo se podrán alcanzar con una activa movilización de la opinión pública, tanto en los países deudores como en los países acreedores. CIDSE y Cáritas Internacional instan a sus miembros a informarse más sobre el problema de la deuda externa, a trabajar por sensibilizar a las bases con las que trabajan, a emprender campañas de opinión pública o a unirse a las que ya existan y a presionar a quienes son responsables de tomar decisiones en este terreno. Con la base común de la doctrina social de la Iglesia católica, CIDSE y CI consideran que las organizaciones eclesiales tienen la responsabilidad de usar su influencia sobre los políticos y economistas que deciden acerca de esta cuestión. Guiados por el espíritu de la solidaridad entre las naciones y entre los pueblos, CIDSE y CI creen que desde ahora y a lo largo de los próximos años tienen la obligación de trabajar unidas para promover una auténtica y sustancial solución al problema de la deuda externa.

Las propuestas que hacemos proporcionan un marco para pensar y actuar por una justa y duradera solución al problema de la deuda externa. Las organizaciones miembros de CIDSE y de Cáritas Internacional nos comprometemos a defender estas propuestas, asumidas conjuntamente, en foros nacionales e internacionales, hasta lograr que todos pongan el desarrollo por encima de la deuda, hasta conseguir que todos en el mundo pongan la vida antes que la deuda.

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