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  Número 289 | Abril 2006
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Costa Rica

Los imprescindibles migrantes nicas y la impresentable ley que los afectará

A quienes critican la nueva Ley de Migración y Extranjería costarricense se les descalifica como promotores de una política de puertas abiertas sin restricción alguna. Se trata de una falacia para legitimar una ley que atenta contra derechos humanos fundamentales y contra las mejores tradiciones de solidaridad de Costa Rica. Una ley que afectará fundamentalmente a cientos de miles de migrantes nicaragüenses.

Alberto Cortés Ramos

La migración nicaragüense hacia Costa Rica no es nueva, es histórica, con períodos de mayor intensidad, distintas modalidades y dinámicas. A finales del siglo XIX e inicios del XX, las migraciones laborales de Nicaragua iban hacia el enclave bananero en el Caribe costarricense y hacia la minería en Abangares. En los años 50 se registró migración rural temporal por la demanda laboral que generó la producción de algodón. A mediados de los años 70 unos 50 mil nicaragüenses ya estaban registrados en Costa Rica.

En la segunda mitad de la década de los 70, con el incremento de la crisis social en Nicaragua, el conflicto político-militar y la creciente represión de la dictadura somocista, se generó un importante desplazamiento de población nicaragüense hacia otros países. Se calcula que 280 mil personas salieron de Nicaragua en ese período, al menos 80 mil hacia Costa Rica. Era una migración más política que laboral.

A inicios de la década de los 80 se dio una nueva dinámica de emigración, de población que no compartía la orientación de la revolución sandinista o que escapaba del conflicto militar entre las fuerzas revolucionarias y las contrarrevolucionarias, apoyadas por el gobierno de Estados Unidos. Entre las dinámicas de desplazamiento humano de esta coyuntura están la emigración de 19,500 miskitos y sumus hacia Honduras a inicios de los años 80 y los 104-123 mil nicaragüenses refugiados -documentados e indocumentados- en Costa Rica.

Al final de los 80 e inicios de los 90, después del cambio de régimen político en Nicaragua, gran cantidad de nicaragüenses en Costa Rica regresaron, esperanzados en el proceso de pacificación y en las promesas de desarrollo.

HAY CADA VEZ
MÁS MODALIDADES MIGRATORIAS

Pocos años después del cambio de régimen político se inició una nueva dinámica de desplazamiento en Nicaragua, principalmente hacia Estados Unidos y Costa Rica. La emigración hacia Costa Rica se hizo más compleja que las migraciones anteriores, con más modalidades migratorias a la vez. Respecto a la inserción, observamos tres tipos: rural-rural, urbana-urbana, y rural-urbana.

Y respecto a la temporalidad, tres modalidades:
- Temporal (un año o menos). Principalmente, para recolección de cosechas de exportación.
- Semi-permanente (con visitas cada año o dos y parte de la familia residiendo en Nicaragua). Principalmente, para actividades económicas que exigen una presencia más prolongada: construcción, seguridad privada, empleo doméstico, comercio, servicios.
- Permanente (con el traslado de la familia). La inserción es muy similar a la semi-permanente.
Según el Censo Poblacional de Costa Rica de 2001, la población migrante es mayoritariamente joven: el 58.6% tiene 20-40 años y el 24.9% son menores de 20 años. En la zona rural, la población menor de 40 años se incrementa al 64%.

DÓNDE ESTÁN, QUÉ HACEN,
CUÁNTOS SON

En términos espaciales, la mayor presencia de la población migrante nicaragüense se localiza en la Gran Área Metropolitana y en las regiones Norte y Caribe del país. En términos generales, tiene mayor presencia urbana (60%) que rural (40%), aunque habría que matizar estos datos por el hecho de que el censo no registra la población indocumentada o la que lleva residiendo menos de seis meses en el país. La mayor parte de la población migrante rural es temporal y está en Costa Rica por menos de seis meses.

Entre los migrantes, hay más mujeres que hombres: 95,448 hombres vs. 95.515 mujeres. Hay más mujeres que hombres en la zona urbana.

En cuanto a la escolaridad, hay diferencias entre la población migrante y la población de Nicaragua. En promedio, la población migrante tiene más años de escolaridad que el promedio nicaragüense, aunque menos años que la población costarricense. De hecho, el 65% de los migrantes entrevistados tenía estudios secundarios, incompletos o completos. Respecto a la inserción laboral la población migrante nicaragüense no compite por empleo con la población nacional pues los mercados laborales están claramente segmentados. Los nicaragüenses y las nicaragüenses ocupan nichos laborales que los nacionales ya no quieren: actividades agrícolas principalmente temporales, construcción, empleo doméstico, seguridad privada y, en menor proporción, comercio.

¿Cuántos son? Con frecuencia, en los medios de comunicación masiva y en ciertos círculos políticos se han utilizado cifras fáciles de 1 millón de migrantes nicaragüenses en Costa Rica. La más común que se emplea es 800 mil. Estos montos habían sido dejados de lado tras darse a conocer las cifras del Censo pero, desafortunadamente, la nueva ley migratoria activó actitudes xenofóbicas en la clase política y en los medios, que utilizan sensacionalistamente cifras tan altas para justificar el endurecimiento de las regulaciones migratorias. Los analistas y miembros de la comunidad académica que investigan sobre el tema migratorio estiman que en el pico del año en que hay más nicaragüenses en Costa Rica, (enero-mayo) deben ser 400-450 mil.

NICARAGUA: UN EJÉRCITO
LABORAL DE RESERVA

La actual dinámica migratoria Nicaragua-Costa Rica se explica insertándola en el proceso de reestructuración socioeconómica que vive la región centroamericana, un cambio que empezó a mediados de la década de los 80 y se profundizó en los 90. Inspirado en el denominado “Consenso de Washington” o modelo neoliberal, este proceso se caracterizó por una acelerada apertura económica y comercial, por un proceso de privatización de activos públicos y de reducción del gasto público, incluyendo el despido de gran cantidad de empleados públicos. Estos cambios se llevaron a cabo con mayor o menor ortodoxia dependiendo de las clases políticas, la institucionalidad pública y las resistencias sociales en los distintos países centroamericanos. Los que más rápidamente y con mayor profundidad llevaron a cabo las reformas fueron El Salvador y Nicaragua. Los más heterodoxos y lentos ante estas orientaciones fueron Panamá y Costa Rica. Este proceso implicó también una profundización en la orientación de las estructuras productivas de la región hacia el comercio internacional y hacia la atracción de inversión extranjera directa, dos importantes piezas de este rompecabezas.

Este marco de transformación regional -parte de un proceso de reestructuración global- “facilitó” un acoplamiento, o mejor aún, una articulación entre las estructuras socioeconómicas de Nicaragua y Costa Rica, dentro de la que se incluía el componente laboral. Del lado nicaragüense, la profunda reestructuración política y de acumulación que generó el cambio de régimen (1990) -que trajo como consecuencias casi inmediatas una masiva reducción del ejército, la profundización de la compactación del sector público que se había iniciado durante el gobierno sandinista (1987), la privatización del sector financiero y la reducción del apoyo gubernamental al sector rural, en particular a los pequeños productores y campesinos-, creó un importante excedente relativo de fuerza de trabajo.

El modelo de crecimiento económico que impulsaron los gobiernos nicaragüenses desde 1990 no ha logrado generar la cantidad de empleos y de proyectos productivos que permitan reducir o congelar ese excedente laboral, lo que ha generado una “plataforma exportadora” de nicaragüenses hacia Estados Unidos y Costa Rica y, de manera creciente y más reciente, hacia El Salvador. Nicaragua funciona como una suerte de ejército industrial de reserva de la economía costarricense.

LAS MUJERES Y LOS NICAS
LO HICIERON POSIBLE

Costa Rica inició un proceso gradual pero continuo de transformación económica, que incluyó una significativa diversificación del sector exportador en los distintos sectores: primario (agro-exportación), secundario (industria, en un inicio maquila de ropa y posteriormente maquila tecnológica) y terciario (servicios: principalmente turismo, comercio y ahora también los denominados “call-centers”).

Esta diversificación no hubiera sido posible si la economía costarricense no hubiera podido echar mano de dos importantes fuentes de fuerza de trabajo en “reserva”. Por un lado, miles de mujeres costarricenses y, por otro, la inmigración nicaragüense. Miles de mujeres costarricenses de clase media se insertaron en los nuevos mercados laborales, en buena medida por la presencia de miles de mujeres nicaragüenses que asumieron el trabajo que hasta entonces ellas realizaban en sus hogares. En Costa Rica, la fuerza de trabajo migrante ocupa -como en casi todos los países receptores de inmigración- los trabajos peor pagados, los más riesgosos y menos calificados, a pesar de que en muchas ocasiones tiene una calificación mayor que la requerida por el mercado laboral en el que se inserta.

Cuando se habla de la creciente transnacionalidad entre Costa Rica y Nicaragua, de la interdependencia laboral y económica entre estos dos países, hacemos referencia a estas dinámicas estructurales, que han creado distintas modalidades de hogares transnacionales o binacionales: familias divididas en un lado y otro y familias mezcladas, en un impresionante laboratorio de mestizaje cultural, económico y social.

EL NOTABLE APORTE
DE LOS MIGRANTES

La dinámica migratoria transnacional ha tenido una doble funcionalidad. Por un lado, ha contribuido a disminuir la presión social en Nicaragua: reduce la presión sobre el empleo y la demanda por servicios públicos. Además, la población que emigra, al enviar remesas a sus familiares contribuye a la subsistencia de sus hogares en el plano microeconómico y a paliar el déficit de la balanza comercial en el plano macroeconómico. En el año 2003 la población migrante nicaragüense envió remesas cercanas a los 788 millones de dólares, mientras que el total de las exportaciones nicaragüenses en ese año fue 731 millones de dólares.

En Costa Rica, la población migrante ha contribuido a incrementar la oferta de fuerza de trabajo en edad productiva, permitiendo una continua expansión económica y un incremento de las ganancias al sector empresarial que contrata fuerza de trabajo migrante. El creciente clima xenofóbico en Costa Rica y el hecho de que haya una gran cantidad de migrantes en condición irregular o indocumentada crea condiciones que facilitan la sobre-explotación de la migración nicaragüense. Esto incluye abusos empresariales: pago de salarios por debajo del mínimo, no aseguramiento o, peor aún, jornadas laborales de más de ocho horas sin pago de horas extra, despidos antes de los tres meses de contrato para impedir reclamos de derechos laborales por parte de la población migrante y hasta denuncias de los patronos a las autoridades de migración sobre los migrantes indocumentados que tienen trabajando en sus negocios cuando se acerca la fecha de pago, para que sean deportados y no puedan cobrar sus salarios.

MUCHO SUFRIMIENTO
Y GRAVES COSTOS SOCIALES

La experiencia migratoria implica un costo social muy alto para la población migrante y sus familiares: la separación familiar genera mucho sufrimiento. Ésa es la “ley de hierro” de la migración: para que funcione como estrategia de supervivencia familiar debe mantenerse la separación por un período de tiempo significativo. Si la reunificación se produce “antes de tiempo”, la vulnerabilidad del migrante en el país receptor se extiende a toda la familia y la ventaja del diferencial de ingreso entre el país de origen y el país receptor se pierde.

Desafortunadamente, los costos de la separación familiar que genera la migración no han sido asumidos con la seriedad que merecen por las autoridades gubernamentales de los distintos países de la región, a pesar de que ya se están viviendo algunos muy graves: la migración infantil con los riesgos de prostitución, delincuencia y muerte que conlleva y el incremento de la participación de la juventud en dinámicas violentas por la ausencia de los padres en su infancia y adolescencia.

Éste es el contexto en el que situar la reflexión sobre la nueva ley migratoria costarricense, un nuevo marco jurídico que contiene aspectos problemáticos y hasta violatorios de los derechos humanos de la población migrante, tal como fue señalado por las organizaciones reunidas en el Foro de Poblaciones Migrantes (FPM) -iglesia católica, universidades públicas, organizaciones sociales y ONG-, coordinado por la Defensoría de los Habitantes. El Foro también destacó que una ley más represiva no resolverá los problemas que generan hoy las dinámicas migratorias ni permitirá aprovechar los muchos aspectos positivos que la migración tiene para el país receptor.

¿POR QUÉ SE APROBÓ ESTA LEY?

¿Por qué la orientación represiva de la ley? Según el análisis que realizó el sector académico que participa en el FPM, la ley fue posible por la combinación de varios factores, algunos externos y otros internos. Su contenido refleja el clima de la opinión pública en el momento en que fue gestada, a finales de los años 90 e inicios del 2000.

Entre los factores internos está el hecho de que entre 1995 y 2000 se dio el mayor crecimiento de la migración nicaragüense hacia Costa Rica. La ley tiene una marcada orientación policíaca, basada en la premisa de que la migración es algo amenazante que hay que controlar. El factor internacional tiene que ver con las reacciones que generaron los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos, que implicaron un endurecimiento geopolítico de las políticas migratorias estadounidenses, en general, y hacia México y América Latina en particular. La ideología post 11-S incluyó el establecimiento de un vínculo directo entre migración y terrorismo -aunque ningún migrante mexicano o centroamericano ha hecho atentado alguno en el país del Norte- y una creciente militarización de las fronteras.

COSTA RICA
TAMBIÉN GENERA EMIGRANTES

Hay un fallo básico en la nueva ley, que la hace no sólo insuficiente, sino inadecuada: la inexistencia de una política de Estado ante el fenómeno migratorio. Y esta política es necesaria por la importancia estratégica de las dinámicas migratorias.

Como el resto de los países de la región centroamericana, Costa Rica tiene un complejo entramado de dinámicas migratorias. Si bien es un país receptor/atractor de inmigración -tiene más de medio millón de inmigrantes-, dinámica que lo diferencia del resto de países centroamericanos, también es cierto que es un país de emigración. Esta dinámica -aunque poco visibilizada por los medios- lo ubica como zona del espacio transnacional migratorio que existe entre Centroamérica y Estados Unidos.

En cifras, estas dos dinámicas indican que aproximadamente un 15% de los habitantes de Costa Rica son extranjeros o de origen extranjero, en su mayoría población en edad laboral necesaria para la reproducción de muchas actividades económicas nacionales. Y aproximadamente un 5% de la población costarricense está viviendo y trabajando en Estados Unidos. Las remesas que envió la población migrante tica a sus familias en Costa Rica en 2004 superaron los 200 millones de dólares, cifra equivalente al monto generado por las exportaciones de café ese año. La existencia de estas dos dinámicas inmigración-emigración y sus complejos juegos de causas y efectos, evidencian que el país requiere una política de Estado y no solo una ley de migración.

MIGRAR: NO UNA IMPOSICIÓN
SINO UNA ELECCIÓN

La definición de una política de Estado debe ser pensada y formulada incorporando los diversos aspectos que abarca un fenómeno social tan complejo como es la migración. Desde un punto de vista ético, una política migratoria debería tener como objetivo principal que la decisión de migrar -inmigración y emigración- permita una vida digna a todos y una mejor convivencia humana, más rica en tanto que más diversa. Por tanto, la decisión de migrar no debería ser una imposición de la necesidad de la subsistencia, sino el resultado de una elección en un contexto relativo de libertad, un contexto en el que quien decide migrar y su familia tienen resueltas las necesidades básicas. Migrar debería ser una entre muchas posibilidades de desarrollo individual y colectivo.

Una política migratoria integral debería incorporar estos puntos críticos: el papel de la migración -inmigraciones y emigraciones- en la construcción de un proceso de desarrollo nacional incluyente y solidario; los diversos componentes que abarcan las dinámicas migratorias: social, cultural, económico, laboral, demográfico y de seguridad humana; el respeto a los derechos humanos fundamentales como columna vertebral de esta política. El Foro propuso que la columna vertebral de la nueva ley migratoria fuera el respeto a los Derechos Humanos de la población migrante y que los aspectos de seguridad se supeditaran a estos derechos.

Una política de Estado debería ser también el resultado de un amplio debate nacional. En el caso de la actual ley costarricense ninguna de estas premisas fue cumplida. Mientras la mezcla y la diversidad son un valor positivo para toda sociedad, la nueva ley migratoria apunta a la exclusión, al rechazo, a la “criminalización” de la población migrante, lo que tendrá como efecto directo la no integración de esta población en la sociedad costarricense.

EL “PLATONISMO DE LA LEY”

Pese a la importancia estratégica de las dinámicas migratorias, en Costa Rica no ha habido un debate nacional amplio, serio, bien informado y desprejuiciado sobre el tema migratorio, del que se puedan derivar tanto una política de Estado como una Ley de Migración y Extranjería.

Por el contrario, y tal y como se ha hecho con otros temas de importancia estratégica para el país, el debate ha sido escaso y mediocre, lleno de oportunismo partidario, prejuicios e intereses espurios. Así, no es de extrañar que las leyes aprobadas sirvan poco o nada para resolver el problema que supuestamente iban a solucionar y, como con el caso de la ley de enriquecimiento ilícito, terminen agravando la situación.

Ante la ausencia de un horizonte estratégico en muchos aspectos del desarrollo nacional, una mayoría de diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa cae en lo que los juristas denominan el “platonismo de la ley”, ese espejismo tonto que lleva a pensar que aprobando una ley se resuelve el problema. Esto se está repitiendo una vez más con el tema migratorio: primero, ausencia de debate nacional y después, un proyecto mediocre y autoritario que viene a sustituir el vacío dejado por la ausencia de una política de Estado.

PREJUICIOS DE LA LÍNEA DURA

También hubo prejuicios en la formulación y dictamen del proyecto de ley, evidenciados primeramente en el proceso de formulación de la ley por la Comisión de Gobierno y Administración. Si bien hubo una serie de audiencias en las que participaron una gran cantidad de sectores, organizaciones sociales e instituciones, se hizo evidente, por la orientación y el contenido del proyecto, que los diputados y las diputadas tuvieron un claro sesgo a favor de entidades que tienen una orientación dura, con énfasis en la seguridad nacional y con una orientación represiva en el tratamiento de la población migrante.

En todo el proceso, la línea dura la marcaron la fracción del Partido Liberación Nacional, seguida del Partido Movimiento Libertario y, en menor medida, el Partido Unidad Social Cristiana.

A pesar de la bien documentada participación de organizaciones miembros del FPM, no se incorporó ni una sola de las observaciones que hicieron en las audiencias. A quienes criticamos y planteamos objeciones a la ley nos descalifican diciendo que buscamos una política migratoria de puertas abiertas sin restricción alguna, una falacia para legitimar una ley que atenta contra derechos fundamentales y contra las mejores tradiciones de solidaridad del país.

EL HILO CONDUCTOR:
LA “SEGURIDAD NACIONAL”

La lógica de la “seguridad nacional” es el hilo conductor de esta ley, que fortalece los mecanismos coercitivos contra la población migrante. La ley aumenta las atribuciones discrecionales de las autoridades migratorias en nombre de la seguridad nacional. Entre los aspectos más preocupantes está el fortalecimiento de la figura del director de la Dirección General de Migración en detrimento del peso del Consejo de Migraciones. Las nuevas atribuciones le permiten decidir, en última instancia y bajo criterios de “seguridad nacional”, a quién se le otorga la visa o el permiso de residencia. Esto coloca en una situación de mayor vulnerabilidad a la población migrante y podría ser un portillo para prácticas corruptas y abusos de poder.

La ley establece procesos de detención sin plazos definidos para migrantes indocumentados y no define tiempo específico para la población migrante indocumentada que sea detenida por autoridades migratorias. Esto podría llevar al encarcelamiento por un largo período de tiempo de personas que no han cometido delito alguno, más que buscar trabajo en otras tierras.

¿Qué significa “tiempo estrictamente necesario”, tal como aparece en la ley? En la actualidad, nadie puede estar detenido más de 24 horas sin acusación y, sin embargo, las detenciones de migrantes indocumentados pueden prolongarse por dos o tres meses. Hay también otras violaciones relacionadas al debido proceso que debería tener la población migrante, derivadas del incremento de atribuciones arbitrarias que se concede las autoridades migratorias.

Un aspecto que tendrá un impacto muy negativo sobre la población migrante, en particular sobre la migración rural estacional, es la sustitución, para efectos migratorios, de la línea fronteriza por una franja de 50 km. de ancho. Esta modificación implica que la población migrante indocumentada o en condición irregular que sea detenida en esa franja por las autoridades migratorias no será deportada sino rechazada, lo que les impedirá reclamar derechos laborales, como el pago del trabajo realizado.

No es casualidad que esta zona cubra buena parte de las regiones en las que se cultiva caña de azúcar, naranja, piña, banano, yuca y otros productos agrícolas de exportación, que requieren gran cantidad de fuerza de trabajo migratoria estacional. Esta población migrante, en su mayoría de origen rural, entra a Costa Rica en condición indocumentada y la nueva disposición de la ley creará un paraíso donde legalizar la sobre-explotación que padece, realidad que ya ocurre sin sanción legal.

RESTRICCIONES,
VACÍOS Y VIOLACIONES

En los criterios de selección de quién debe ser atraído a Costa Rica, la nueva ley es un resabio de la política de inmigración del período liberal, que pretendía atraer a migrantes europeos blancos que vinieran a “civilizar” y a traer progreso. Es evidente el clasismo de la ley, orientada a atraer inversionistas y a restringir la migración laboral.

En la dimensión socio-cultural también hay aspectos restrictivos, pues establece sanciones a quienes den albergue a migrantes indocumentados. Con seguridad, esta disposición generará un ambiente de persecución y de denuncia, que romperá con prácticas de solidaridad humana y que fácilmente podría alimentar prácticas xenofóbicas.

La dimensión de género no está incorporada a la ley, a pesar de que, en el caso de la migración nicaragüense, la mitad de la población migrante es femenina y tiene necesidades familiares que deberían ser contempladas por la ley.

La ley viola principios establecidos en tratados internacionales. En particular, los viola en relación a categorías específicas, como la de los refugiados, la ley violenta el principio de inocencia: “Art. 108: No le será reconocida la condición de refugiado o asilado a persona alguna respecto de la cual existan motivos fundados para considerar que... d) El extranjero podría ser responsable de un crimen internacional, de conformidad con los instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica y en particular el Estatuto del Tribunal Penal Internacional”.

La ley que se sustituyó establecía la posibilidad de regularización para quienes estuvieran trabajando en condición irregular si lograban demostrar que tenían trabajo estable y el apoyo patronal. Además, establecía que los vínculos familiares o sanguíneos también permitían la regularización. La nueva ley elimina el primero de los mecanismos y deja como únicas opciones los dos últimos. Esto dificultará las opciones de otorgamiento de permisos de residencia temporal ligadas a la condición laboral, que es la principal. Es evidente que este cambio no contribuirá a la regularización y, menos aún, a la integración sin discriminación en Costa Rica de la población migrante.

¿QUÉ SERÁ COSTA RICA
SIN ELLOS Y SIN ELLAS?

La nueva ley se ha aprobado en un contexto en el que hay evidencias de que la migración nicaragüense empieza a reducirse: en los últimos años han disminuido a la mitad los rechazos fronterizos y ha aumentado la emigración nicaragüense hacia El Salvador. Otros indicadores demográficos evidencian que habrá una desaceleración del crecimiento poblacional, tanto en Nicaragua como en Costa Rica, con las posibles implicaciones que esto tendrá en el mediano y largo plazo para ambos países: menor presión demográfica hacia la emigración en Nicaragua y menor capacidad de atracción de inmigración en Costa Rica. Además, en menos de dos décadas Costa Rica empezará a sufrir un importante proceso de incremento de la población adulta mayor, que saldrá de los mercados laborales, y cuyas pensiones y reproducción deberá ser sostenida por la población más joven. Ésta es una ecuación que ha sido imposible de resolver en los países desarrollados sin tomar en cuenta a la población migrante.

Como la nueva ley incrementará el nivel de vulnerabilidad de la población migrante nicaragüense, su sobre-explotación por las empresas que la emplean, y el abuso y la corrupción de las autoridades migratorias, es previsible que la misma ley reduzca la inmigración nicaragüense hacia Costa Rica.

Contrario a quienes han hecho de los migrantes nicaragüenses el chivo expiatorio de la gran mayoría de sus problemas y frustraciones, la reducción de la inmigración nicaragüense tendrá un efecto negativo sobre el desarrollo social, económico y cultural de Costa Rica. ¿Qué sería una sociedad costarricense sin la población migrante nicaragüense? Posiblemente esto tendrá que suceder para entender la fortaleza del vínculo transnacional que une a estos dos países hermanos.

PROFESOR ASOCIADO DE LA ESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA.

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