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Universidad Centroamericana - UCA  
  Número 267 | Junio 2004
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Nicaragua

Lo municipal y lo forestal: ¿cómo, hacia dónde, para quiénes?

Los gobiernos municipales, ¿conservan los bosques y el ambiente, desarrollan proyectos sociales a partir de los árboles y la madera o actúan como cómplices de las mafias madereras? Un estudio realizado en ocho municipios del país puede darnos pistas y servirnos de termómetro.

Anne M. Larson y Virginia Zeledón

Con la ley de transferencias a los municipios, la des-centralización dio en Nicaragua un muy importan-te paso adelante. Pero después, con la nueva ley forestal, la descentralización ha dado un paso atrás. A pocos meses de las elecciones municipales, la ley forestal -y en particular su reglamento- vuelve a re-centralizar la toma de decisiones en el sector forestal, bajándole el perfil a los gobiernos locales.
Uno de los principales propósitos de la descentralización es la democratización y el incremento de la participación de la población local en las decisiones que afectan su vida. ¿Por qué no también en el sector forestal? Desde la perspectiva del Instituto Nacional Forestal (INAFOR), y de la de muchos madereros, la participación de los gobiernos locales en el proceso de solicitud y revisión de permisos de aprovechamiento sólo ha resultado en mayores costos y en mayor burocracia. Desde la perspectiva de los gobiernos locales, INAFOR sigue permitiendo que se saqueen los recursos forestales de sus territorios sin otorgarles ni poderes de decisión ni suficientes beneficios por su aprovechamiento.

En este año electoral, ¿no podrá mirarse mas allá de esta contradicción? ¿Cuál es el propósito de la descentralización en el sector forestal? ¿Quién sale beneficiado con la descentralización? ¿Qué beneficios pueden surgir de una mayor participación de la sociedad civil en la gestión forestal? Financiadas por la Fundación Ford, participamos en un estudio llevado a cabo por Nitlapán-UCA en ocho municipios -Bonanza, Chichigalpa, Dipilto, El Castillo, Estelí, Mozonte, Siuna y Tola- para entender mejor cómo se están utilizando y manejando los recursos forestales a nivel local y qué beneficios o perjuicios se derivan de la gestión de los gobiernos locales en el sector forestal.

NO ES SÓLO MADERA, ES PRODUCCIÓN,
SOCIEDAD, SERES HUMANOS, ECOLOGÍA...

A pesar del enfoque que la política y la ley forestal de Nicaragua le dan, la gestión forestal no se refiere únicamente al aprovechamiento de la madera. Una política forestal integral debe reconocer las funciones económicas, ecológicas y socioculturales de los bosques y de los árboles. Sin embargo, en Nicaragua la ley forestal enfatiza solamente los beneficios productivos y económicos de los bosques, poniéndolos bajo los auspicios del INAFOR. Lo ecológico y la conservación quedan contemplados bajo otro marco jurídico-institucional: la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Ley 217) y el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA). Un enfoque integral implicaría una política forestal -y de desarrollo- orientada a una nueva visión mucho más complementaria y participativa, que combine las actividades productivas, los seres humanos y los recursos naturales.

Encuadrados en un marco institucional adecuado o no, los árboles y los bosques viven dentro de un territorio, en un ámbito económico-productivo, ecológico y social. ¿Un enfoque que parta del territorio y de la población local llevará a políticas y prácticas mas integrales? El propósito democrático-participativo de la descentralización es precisamente ése: aumentar la voz del actor local -particularmente la voz de los grupos marginados- y definir las necesidades y las políticas desde su territorio.

LEY FORESTAL: LUCES, SOMBRAS Y OSCURIDADES

La ley forestal, oficialmente Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal (Ley 462), fue publicada en septiembre 2003. Su reglamento (Decreto 73-2003) se publicó dos meses después. En la introducción de la ley se menciona la importancia de mejorar el nivel de vida de la población mediante la gestión forestal y la de dar participación a los gobiernos regionales y municipales y a la sociedad civil para velar por la conservación del recurso, asegurando los múltiples beneficios en bienes y servicios producidos por nuestros bosques. Durante su aprobación en el plenario de la Asamblea Nacional fueron añadidas varias frases acentuando la importancia de la participación de los gobiernos municipales.

En papel y palabras quedó todo. El reglamento de la ley no retoma ninguna de éstas provisiones. Además, la ley quitó a los gobiernos locales el derecho de hacer una revisión independiente de las solicitudes sobre aprovechamiento -estableciendo ahora la llamada audiencia pública en la que participa solamente el INAFOR y los técnicos forestales de las alcaldías, que no todas los tienen-, y el de utilizar criterios propios, más allá del criterio técnico establecido por INAFOR en su evaluación.

Hay también otros aspectos de la ley que afectan de forma negativa las finanzas municipales. Con respecto al aprovechamiento, la ley establece un “pago único” del 6% del precio de la madera. Actualmente, muchos gobiernos municipales cobran algún impuesto sobre la madera extraída en su jurisdicción. Aunque estos costos representan a veces una carga demasiado alta para los madereros, eliminar los impuestos municipales privará de recursos a las municipalidades, generalmente en dificultades para cumplir con sus responsabilidades y derechos en el sector forestal. Las municipalidades tienen todavía el derecho de recibir el 25% de las regalías sobre los contratos de INAFOR y ahora, el 35% fuera de las regiones autónomas.

Los gobiernos locales cargan con el mayor peso de los incentivos para la inversión en plantaciones o en aprovechamiento forestal. Entre otras cosas, quienes siembran plantaciones gozan de la exoneración del pago del 50% del Impuesto Municipal sobre Ventas, y las propiedades donde hay plantaciones y las áreas con un plan de manejo forestal son exoneradas del 100% del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), una de las fuentes de ingresos más importantes para las municipalidades.

Con respecto a la participación ciudadana, la ley refleja principalmente la “participación” de los clientes de INAFOR al recibir sus servicios y la privatización de algunos servicios como la formulación y supervisión de los planes de manejo a través de la Regencia forestal. Así, los ciudadanos -profesionales calificados para este trabajo- pueden “participar en la gestión forestal” siendo regentes.

La “participación” no se refiere sólo a tener representación en las decisiones sobre la regulación, formulación y ejecución de políticas en el sector forestal. También a la posibilidad de los pequeños y medianos productores de participar en el sector como forestales, agroforestales, leñeros y artesanos, posibilidades esenciales para cualquier iniciativa seria sobre equidad y alivio de la pobreza. Sin embargo, aunque la ley menciona a los dueños de territorios donde hay bosques como miembros de algunas comisiones, no les da mucha importancia y no hace nada para mejorar su situación. Ni la ley ni su reglamento consideran explícitamente como un recurso forestal a los árboles dispersos en sistemas agroforestales o silvopastoriles, manejados principalmente por pequeños y medianos campesinos.

INICIATIVAS MUNICIPALES: CONSERVACIONISTAS, DESARROLLISTAS O CORRUPTAS

En los estudios de caso que realizamos observamos una gran diversidad de concepciones e iniciativas. ¿Cuál es el interés principal de los gobiernos locales en los recursos forestales? ¿Están más preocupados por conseguir ingresos a cualquier costo, por proteger los bosques por razones ecológicas, o por priorizar a la población local en sus necesidades? ¿Tienen una visión integral?

El conjunto de iniciativas que encontramos demuestra que hay muchas formas de participar en la gestión forestal, a pesar de las limitaciones que los gobiernos locales tienen (ver cuadro en pág. 54). Aunque legalmente sin poder de decisión sobre los recursos forestales, sus iniciativas sugieren que perciben su importancia para el municipio y para su desarrollo. La mayoría de las iniciativas que encontramos no son “integrales” y se pueden clasificar según sus principales motivaciones en conservacionistas, desarrollistas y corruptas.
Los gobiernos locales con motivaciones conservacionistas se han preocupado por promover iniciativas ecológicas u otras que en el fondo tienen la meta de conservar árboles y bosques. Quienes se mueven por motivaciones desarrollistas se han preocupado principalmente por obtener ingresos del sector forestal para proyectos de infraestructura y servicios sociales. En ambos tipos de iniciativas hay cuidado y transparencia, pero las prioridades son otras.

También hay municipalidades con motivaciones corruptas, que resultan destructivas, en las que prevalece el interés económico con muy poca, por no decir ninguna, preocupación por el futuro. Los manejos oscuros detrás del negocio de la madera van de la mano con otros malos manejos con los recursos del municipio.

Bonanza y Estelí tienen claros intereses conservacionistas. Chichigalpa también, pero con mayor tendencia hacia intereses desarrollistas. En Siuna y Dipilto predominan los intereses desarrollistas, aunque en ambos municipios hay algunas tendencias a apoyar iniciativas de conservación. En Tola y Mozonte hay corrupción. Esto se desprende de las percepciones locales y no de casos concretos ventilados en los juzgados, y de percepciones que nunca se refieren a todos los miembros del concejo o a todos los funcionarios de la alcaldía.

Cuadro 1


Los gobiernos locales no son uniformes. Muchas veces, un conjunto de iniciativas nace de diferentes motivaciones porque no todos los miembros del concejo ni todos los funcionarios que pueblan las oficinas ambientales o forestales tienen las mismas perspectivas. También varían las oportunidades que se ofrecen a los gobiernos locales través de proyectos del gobierno central o de ONG . El espacio es amplio y permite la convivencia de más de una visión y hasta de iniciativas que aparentemente, o en la realidad, son contradictorias.
Naturalmente, el conjunto de acciones con diferentes prioridades no representa una política forestal integral. El Castillo es el único municipio en el que claramente pudimos observar una visión integral.

TOLA Y MOZONTE: NEGOCIOS OSCUROS,
MAFIAS MADERERAS

Pocas políticas pueden beneficiar a todos. Siempre hay ganadores y perdedores. Y con iniciativas variadas y no coherentes, también sucede que quienes ganan en una pierden en otra. ¿Quiénes son los beneficiados por las políticas locales? ¿Gente de fuera del municipio, élites locales, toda la población o los grupos marginados?

En los municipios donde se perciben negocios oscuros y mafias madereras, predomina también la percepción de que es una élite la que se está enriqueciendo. En Tola, algunas acusaciones que llegaron hasta los medios incluían a funcionarios de la alcaldía y de INAFOR. En la actualidad se señala a funcionarios del gobierno local ligados al negocio de la madera. Varios entrevistados dijeron que la separación de funcionarios de INAFOR y de la alcaldía de sus puestos afectó a las personas equivocadas y sólo fue una cortina de humo.
En Tola, la gente está preocupada por los desastres naturales y por la escasez de agua, y es muy crítica al ver cómo se está cortando indiscriminadamente madera en lugares donde todos saben -y las autoridades mismas han dicho- que es prohibido. En algunos de los lugares donde se derriban árboles la población los había sembrado participando en programas de reforestación. Algunos pobladores han arriesgado incluso sus vidas enfrentando a madereros, a los que después ven impunes.

Algo similar ha pasado en Mozonte. En este municipio hay muchos campesinos dueños de bosques de pino que no viven en sus fincas. Cuando se quejan de la ilegalidad y de las mafias madereras, piensan en sus propias fincas y en su propia madera. Según dicen, se la roban en su ausencia. Como en Tola, los madereros quedan impunes. En Mozonte, quienes los acusan han recibido amenazas de muerte. Lo que quieren estos campesinos es justicia y mejores opciones y mercados para manejar ellos mismos sus propios bosques sin tener que depender de estos madereros para vender la madera.

DIPILTO: SÓLO HAY BENEFICIOS
PARA LOS GRANDES

La élite no sólo se beneficia de la corrupción. También saca provecho de las políticas legales, pero sesgadas a favor de sus intereses. Los municipios de Las Segovias albergan a muchos campesinos dueños de bosques de pinos que participan en el negocio de la madera. Algunos de ellos se consideran con las manos atadas por las políticas de sus gobiernos locales.

En el caso de Dipilto, un municipio “conservacionista”, los dueños de bosque se quejan de extraordinarios atrasos en la entrega de los avales que exige la ley para el aprovechamiento de la madera, y esto cuando la respuesta es positiva. Por su parte, la alcaldía defiende su política de negar avales por razones ecológicas. Argumenta que debe revertir la deforestación, prevenir los desastres naturales y conservar el bosque para tener alternativas: el pago por servicios ambientales y el fomento del ecoturismo. Otros campesinos respaldan estas políticas.

Pero esta política no es consistente. Los dueños de bosques creen que “la conservación” es sólo una cortina de humo. Cuando ven que los madereros sí logran conseguir los avales de manera ágil, señalan que la alcaldía niega los avales únicamente a los pequeños y medianos dueños de bosque y hasta acusan a la alcaldía de haber otorgado avales a los madereros en las mismas fincas en donde les habían dado a sus dueños argumentos para negárselos.

En esta situación, pequeños y medianos se ven obligados a vender su madera en pie a los comerciantes y madereros de peso -los únicos que consiguen el permiso- o a aprovechar sus bosques de manera ilegal. Tanto en Dipilto como en Mozonte, los dueños de bosques carecen de capital y de maquinaria para sacar su producción y tener acceso a otros mercados.

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ALGUNAS INICIATIVAS MUNICIPALES

Oficinas ambientales y personal ambiental o forestal. Los ocho municipios estudiados tienen oficinas ambientales que abordan el tema forestal. La mayoría, con un único empleado que maneja todo el sector. En Chichigalpa hay tres y en Bonanza cuatro. El personal de al menos cuatro de estas oficinas está financiado con fondos externos. En Mozonte, la oficina se cerró por un tiempo porque la alcaldía no dio suficiente prioridad a la búsqueda de fondos.

Avales y cobros. En todos los municipios, personal de la oficina ambiental se encarga de recibir las solicitudes de avales para el aprovechamiento forestal y para hacer inspecciones de campo. En casi todo se cobraba por lo menos por el servicio del aval (incluyendo la inspección) y además y a veces, una tasa por metro aprovechado. Otros cobros incluyen el registro de motosierras y el cobro por “peaje”, que se justifica por el daño que hacen los camiones cargados de madera a los caminos.

Controles, vigilancia y multas por uso indebido de recursos. La alcaldía no tiene poder legal para multar por el aprovechamiento forestal ilegal. Esto es facultad de INAFOR. Lo que sí pueden hacer es inspeccionar, vigilar y establecer puestos de control para detener a las personas que están trabajando de forma ilegal, y luego denunciarlos ante INAFOR. Las alcaldías han denunciado o facilitado denuncias legales ante la Procuraduría Ambiental.

Pago por servicios ambientales. Estas iniciativas están todavía en fase de discusión. En El Castillo y Dipilto mostraron particular interés en este tema, que se combina con la idea de desarrollar el ecoturismo en el futuro.

Parques Ecológicos Municipales. Varios municipios los han creado o empezado a crearlos. En Chichigalpa, el Parque Las Brisas, con unas 50 manzanas de bosque donadas por la cooperativa Las Brisas. El Parque de Tola no se concreta por preocupaciones de los campesinos, que cederían tierras, pero creen que al gobierno local no le interesan para un Parque, sino para venderlas.

Apoyo a áreas protegidas nacionales. En Estelí, la alcaldía ocupa la presidencia del comité de co-manejo del área protegida Tisey-La Estanzuela. En otros casos, los gobiernos locales participan en la vigilancia de las áreas protegidas y en inspecciones para solicitudes de permiso de extracción, como en Chichigalpa y Mozonte. Bonanza y Siuna, los dos municipios que comprenden parte de la Reserva de la Biosfera Bosawas -la reserva mas grande de Nicaragua- han participado, bajo la coordinación de la Secretaría Técnica de Bosawas (SETAB-MARENA), en divulgar información, avalar acciones como desalojos o proyectos de desarrollo local, brindar charlas y capacitaciones, gestionar proyectos y participar en la formulación del Plan de Manejo.

Reforestación y protección de cuencas. En zonas norteñas, donde el huracán Mitch tuvo sus peores efectos, la protección de cuencas procura la mitigación de desastres. En otras zonas busca proteger las fuentes de agua. En el caso de Bonanza, la generación de energía. Se protegen con proyectos de reforestación: riberas de los ríos, laderas y nacimientos. También reforestan calles urbanas, carreterras y áreas verdes del pueblo.

Moratorias sobre la extracción de madera. Se han declarado moratorias sobre extracción forestal en Tola, Estelí, Mozonte y Dipilto. Ninguna funcionó. En Tola, la alcaldía no tenía voluntad de cumplirla porque perdía ingresos. En Estelí quisieron implementarla por un tiempo, pero la población no la respetaba y se aumentaron los casos de ilegalidad. En Mozonte y Dipilto fue INAFOR quien impidió poner en práctica una moratoria.

Prevención de incendios. Cinco de los municipios tienen brigadas contra incendios y otros dos tienen estrategias y campañas de prevención. Sólo Tola carece de todo. En los cinco con brigadas, su formación y equipamiento contó con un importante apoyo de ONG.

Incentivos forestales. Para el cobro del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), El Castillo ha bajado el valor catastral de las manzanas en bosque -de 16 a 5 córdobas por manzana- para que sea igual a las áreas de pasto natural. Por la tendencia a convertir bosque en pasto en la frontera agrícola, esto se concibe como incentivo para mantener el bosque.

Educación ambiental. El Castillo está trabajando en coordinación con MARENA-DANIDA para apoyar la educación en los centros de las comunidades vecinas a la reserva Indio-Maíz. En Bonanza y Siuna se menciona el financiamiento del proyecto RAAN-ASDI-RAAS para que las oficinas ambientales de las alcaldías brinden charlas y capacitaciones a líderes campesinos y a grupos que utilizan los recursos naturales: güiriseros, madereros, indígenas.

Ordenanzas ambientales. Las ordenanzas y resoluciones son mecanismos para institucionalizar iniciativas, como el control de las quemas agrícolas, el trabajo de las brigadas contra incendios o los cobros y multas por la extracción de recursos naturales.

Planes de ordenamiento territorial y estrategias ambientales. Al menos tres de los ocho municipios tienen planes de ordenamiento territorial, pero en ninguno de los casos las alcaldías han logrado ponerlos en práctica. Su debilidad y la de las estrategias ambientales que existen es su elaboración por consultores y sin suficiente participación de la población. Otro problema es que las autoridades no saben como utilizarlos o los engavetan por haber sido elaborados bajo una administración anterior o de otro partido. **
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ESTELÍ: LOS BOSQUES MÁS QUE LA GENTE

Los municipios conservacionistas argumentan que sus políticas benefician a toda la población porque se beneficia el medioambiente. La población no siempre lo percibe así. Tanto en Bonanza como en Estelí escuchamos que la alcaldía se preocupa más por los boques que por la gente.

En Estelí varias señales nos indicaron que es predominante en la alcaldía la visión que concibe al sector forestal como un “problema” y a quienes participan en la cadena forestal como causa de la deforestación. Se persiguen los pocos aserríos que todavía hay en la ciudad, no se permite aprovechar los bosques en áreas protegidas -aun cuando ya tienen planes de manejo aprobados-, se niegan con frecuencia los avales tras un gran retraso en dar la respuesta y se cobra mucho por el aval y por el metraje, aunque sea para uso doméstico.

Y como para echar sal en las heridas, la alcaldía cobra el IBI dentro de las áreas protegidas. El MARENA argumenta que las propiedades dentro de las áreas protegidas son exoneradas del pago de este impuesto por la Ley General del Ambiente, pero los gobiernos municipales dicen que ni la Ley de Municipios ni la Ley del IBI menciona estas exoneraciones.

BONANZA Y EL CASTILLO:
APERTURA DE CAMINOS

En los tres municipios de frontera agrícola -Siuna, Bonanza y El Castillo- también se escuchan quejas por el conservacionismo. Allí, los temas principales son la construcción de caminos y la falta de alternativas económicas. Existen muchas presiones sobre la reserva de Bosawás en el norte y la reserva Indio-Maíz en el sur. También sobre los territorios indígenas en Bonanza.
Los indígenas piden que se controle a los mestizos que ingresan a sus territorios. En Siuna y El Castillo los inmigrantes dominan ya la zona. En Bonanza, aunque son vistos como más conservacionistas “por naturaleza”, algunos indígenas -al igual que los mestizos que trabajan en el sector forestal- quieren la oportunidad de aprovechar el bosque. Actualmente, se prohibe la salida de madera del municipio. Tanto en el municipo de Bonanza como en El Castillo, la construcción de caminos ha sido motivo de conflictos. En Bonanza, la alcaldía gestionó un proyecto para la construcción de la carretera hacia la comunidad indígena de Musawás, pero el proyecto se frenó durante muchos años por una oposición firme de ONG conservacionistas y la cooperación alemana (GTZ). En El Castillo, varias instituciones y sectores de la población apoyan una estrategia de desarrollo que contemple la apertura de caminos y la mejora de los caminos principales. A esto se opone la cooperación danesa (DANIDA), financiadora principal del Proyecto de Desarrollo Sostenible. Aunque hay funcionarios del gobierno local que tienen las mismas preocupaciones que DANIDA -temen una mayor deforestación-, pareciera que los caminos se gestionarán, considerando que la población estará condenada a la sobrevivencia si no se abren.

SIUNA: LOS AVALES
Y LOS PRECIOS DE LA MADERA

Porque sus instituciones -incluyendo al gobierno local- han estado dominadas hasta hace muy poco por madereros, el conservacionismo no ha tenido tanta fuerza en Siuna, que ha sido un municipio caracterizado por el aprovechamiento forestal. Pero el hecho de que los gobiernos locales hayan regalado prácticamente los avales -sin cobrarlos y sin obstáculos- tampoco ha significado que la población local o los campesinos que venden madera hayan sido beneficiados. Como en Dipilto, son los madereros y los comerciantes quienes se benefician. Y es que sin políticas definidas y dirigidas a beneficiar a los campesinos y a otros grupos marginados, lo único que reciben por sus valiosos recursos forestales es el pago que el maderero les da, de forma arbitraria, por la madera en pie.

¿Cuánto les pagan? Entre 10-20 dólares por cada árbol. A veces no pagan. A menudo los campesinos no saben el valor de lo que venden, y siempre carecen de medios para hacer que les paguen lo que les deben. Conocimos varios casos en Río San Juan de grupos de campesinos que sí sabían negociar. Un campesino rehusó vender un árbol de caoba por 200 córdobas, que era lo que le ofrecían, y negoció su precio en 2 mil córdobas con otro comerciante. También vimos un lote de unos 20 árboles ya cortados pudriéndose en una finca: el maderero no los había pagado, tampoco se los había llevado.

Actualmente, Siuna ha empezado a cambiar sus políticas. El conflicto principal se produce en torno a los cobros por el aval. Precisamente cuando la ley forestal estableció que no puede haber dos cobros -uno de INAFOR y otro de la alcaldía- para los permisos de aprovechamiento, la alcaldía de Siuna decidió introducir su pago para financiar su oficina forestal, entrando en conflicto con los madereros. En un año electoral, tal vez retrocedan. También el actual alcalde abrió una tensa polémica al declarar públicamente que la reserva es “un dolor de cabeza”. Algunos temen que eso sea un aviso dando a entender que él no va a detener la colonización del área protegida.

CHICHIGALPA Y BONANZA:
LOS DOS PROYECTOS MÁS INTEGRALES

Hay poco aprovechamiento forestal en el municipio más deforestado de nuestro estudio, Chichigalpa. Allí la conservación es prioritaria, aunque la alcaldía también tiene interés en generar ingresos y la gente se queja -como sucede en Estelí- del cobro del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) en las áreas protegidas y del costo de los avales. Los campesinos chichigalpinos opinan que “están solos”, sin la ayuda de nadie.

La excepción es una comunidad en el área protegida de las faldas del volcán San Cristóbal, que llegó a un acuerdo con la alcaldía. Esta comunidad tiene una brigada contra incendios de 35 miembros, y la alcaldía ha apoyado a la población en la gestión de proyectos, incluido el equipamiento de la brigada. A cambio de la protección que esta comunidad brinda a los recursos forestales en las áreas protegidas, incluyendo un Parque Ecológico Municipal, la alcaldía les ha otorgado el derecho de aprovechar los recursos forestales de estas áreas -en particular, la madera muerta para leña- sin cobrarles el permiso o el aval, aun cuando la comercialicen. Lo único que les cobran es “peaje” cuando comercian con grandes cantidades de leña.

En Bonanza, la alcaldía gestionó ante la agencia de cooperación alemana DED apoyo para la organización y capacitación de la Cooperativa de Silvicultores de Bonanza (COSBA). La cooperativa se formó hace unos años, para juntar a dueños de bosque, carpinteros, motosierristas y madereros locales. Pero no logró funcionar por falta de respaldo institucional. La alcaldía quiere ahora impulsarla buscando generar valor agregado local a la madera. DED ha empezado a ofrecer capacitaciones y a apoyarla en la comercialización de sus productos. COSBA tiene ya personería jurídica, 51 socios y la meta de montar un taller de ebanistería municipal.

Estos dos proyectos son los que mejor representan el enfoque social en la gestión forestal local. Son los dos proyectos más integrales que encontramos entre todas las iniciativas que conocimos. También hay un par de proyectos pequeños interesantes en El Castillo y en Dipilto. Lo relevante en todos estos casos son las poblaciones locales: resultan directamente beneficiadas por iniciativas que contemplan aspectos ecológicos y aspectos económicos, en beneficio de la población y no de la alcaldía.

Algunas iniciativas ecológicas generan beneficios sociales, como la protección de cuencas que protegen las fuentes de agua y ayudan a evitar los desastres naturales. Las iniciativas económicas tienden a beneficiar a la población sólo de manera indirecta: se enfocan en la generación de ingresos para la alcaldía, que después debería gastarlos en proyectos prioritarios para la población. En muchos casos, estas iniciativas suponen costos para la población: impuestos sobre el aprovechamiento, el IBI, cobros por registro de motosierras, etc. Solamente los proyectos sociales buscan generar ingresos para un sector de la población local. Y parece que en el aprovechamiento forestal, sin proyectos específicamente dirigidos a los sectores pobres, éstos no se benefician.

¿CÓMO FUNCIONAN
LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN?

¿En qué medida la población tiene la oportunidad de expresar sus demandas y preocupaciones en la gestión forestal? Aunque, por ley, los cabildos representan el mecanismo idóneo, pareciera ser un mecanismo bastante débil y de poca participación en muchos municipios. Pero el hecho de que no funcionen no necesariamente quiere decir que no haya comunicación entre la población y su gobierno local. Y hasta puede ser que no funcionan precisamente porque hay otros mecanismos más efectivos.

Los cabildos parecen funcionar mejor cuando la participación en ellos está organizada en base a los diferentes niveles de organización local en el territorio. Si en vez de invitar sólo a la población en general, se invita al representante que participa en nombre de cada comarca rural y barrio urbano. Así funcionan los cabildos en Estelí, -donde han sido destacados- y los comités de desarrollo en otros municipios.

En algunos casos existe en medio otro nivel de organización, como el nivel zonal en Bonanza, con representantes que participan en el comité de desarrollo; o las unidades territoriales (UTOM) en El Castillo, donde todos los líderes locales por zona se reúnen con representantes de la alcaldía. Por supuesto, para que cualquier mecanismo sea efectivo cada líder local tiene que tener reuniones con su comunidad antes de asistir a las reuniones con la alcaldía. A veces estas asambleas locales son organizadas o facilitadas por representantes de la alcaldía. En Bonanza se entregan copias de la memoria de las reuniones a la alcaldía.

COMUNICACIÓN ENTRE ALCALDÍA Y POBLACIÓN

Las poblaciones de cinco de los ocho municipios estudiados -Estelí, Dipilto, Bonanza, El Castillo y Chichigalpa- parecen estar más satisfechas con el nivel de comunicación que tienen con su gobierno local, en comparación con lo que ocurre en los otros tres municipios. En cuatro de estos cinco municipios hay estructuras similares a las descritas. En Chichigalpa no hay un comité de desarrollo, pero la alcaldía organiza reuniones donde el concejo municipal en pleno se encuentra con todos los representantes comarcales después de llevar a cabo asambleas en el ámbito local.

La población más insatisfecha es la de Tola, le sigue la de Mozonte. En Tola no hay organizaciones locales funcionales ni asistencia a los cabildos. En Mozonte, hay un comité de desarrollo local pero sus participantes opinan que el gobierno local no le da importancia. Tampoco lleva a cabo los cabildos. En Siuna, tanto los cabildos como el comité de desarrollo son nuevos, iniciaron en 2002.

Entre las Comisiones Ambientales Municipales (CAM), la más efectiva parece ser la de Bonanza, seguida por la de El Castillo. Las dos tienen varios años de existencia y han sobrevivido a los cambios de gobierno. Por ser Bonanza y El Castillo los dos municipios del estudio con mayor cobertura forestal, su éxito puede deberse a la presencia de más ONG y proyectos, lo que les permite cierta estabilidad. La CAM de Bonanza también está fortalecida por haber logrado atraer a bordo de sus planes a la empresa minera HEMCONIC, algo que no se ha logrado en El Castillo con la empresa E. Chamorro o en Chichigalpa con el Ingenio San Antonio.

ENTRE MAFIAS MADERERAS
Y ÉLITES CONSERVACIONISTAS

¿Qué relación existe entre las demandas de la población y los mecanismos de participación con las iniciativas del gobierno local? ¿Se observa más concordancia entre las políticas locales y la perspectiva de la población donde los mecanismos de participación funcionan mejor? ¿La población marginal se beneficia más cuando hay más participación? Encontramos una clara correlación entre la corrupción, la falta de mecanismos de participación efectivas y la población perjudicada. Notamos también que en Tola y en Mozonte -en Tola en particular- la sociedad civil tiene un nivel de organización muy pobre y pocos proyectos u ONG que le podrían ayudar a tener mayor voz. Y podemos concluir que sectores importantes de sus gobiernos locales han sido ya captados por la élite maderera. Fue así en Siuna hasta la llegada de la actual administración.

Aunque hablamos más con personas que tienen vínculos con el sector forestal, observamos que las municipalidades con enfoque conservacionista concuerdan con los deseos de parte importante de sus poblaciones. Es el caso de Chichigalpa, Estelí, Bonanza y Dipilto. Sin embargo, en Dipilto -a pesar de que la población entrevistada expresó bastante satisfacción por su comunicación con el gobierno local- y en Estelí -a pesar de haber sido premiada por su transparencia y mecanismos de participación-, los métodos para promover la conservación perjudican claramente a los dueños de bosque y a quienes residen en las áreas protegidas.

Si los gobiernos de Tola y Mozonte han sido captados por las élites madereras, en la frontera agrícola los gobiernos de Bonanza y El Castillo han sido captados por élites conservacionistas y por proyectos ambientalistas. En El Castillo esta élite representaba muy poco los intereses de los inmigrantes campesinos que dominan el escenario. En Bonanza hay más coherencia entre la visión conservacionista y la cosmovisión mayangna, aunque no son coherentes con la visión de los inmigrantes ni con la del resto de los indígenas, incluso de algunos mayangnas. Ambos gobiernos parecen haber escuchado algunas demandas locales y han dado pasos para buscar alternativas mas integrales.

COBROS, PERMISOS, IMPUESTOS:
¿CON QUÉ CRITERIOS?

Donde no existe transparencia y buena representación y comunicación entre la sociedad civil y el gobierno local, la población tiende a ser perjudicada. Pero, aun donde hay transparencia y participación las políticas forestales locales no necesariamente han favorecido socialmente a los grupos marginales, como son los pequeños dueños de bosque. Estos pequeños productores han sido afectados principalmente por nuevos costos y cobros y por nuevas restricciones sobre el aprovechamiento.

Los cobros son un impuesto que deben pagar todos los madereros, aunque en algunos municipios no se cobran para el aprovechamiento no-comercial. Los impuestos perjudican a los madereros pequeños, aunque hay que reconocer las necesidades económicas de los gobiernos locales, que empezaron a participar en el proceso de entrega de permisos, sin recursos para asumir esta nueva responsabilidad. Aún con el pago del impuesto, muchos municipios no generan todavía suficientes ingresos para pagar el sueldo de un técnico forestal. Por otro lado, lo que más encontramos en los municipios estudiados que reciben importantes ingresos del sector forestal es que estos fondos del 25% (transferidos desde INAFOR) entran al presupuesto general y no son reinvertidos en el sector.

La población se disgusta menos con el pago de impuestos cuando entiende su lógica y ve los beneficios que generan. Pero el papel de la alcaldía en la gestión de permisos se aprecia como una repetición de lo que ya hace INAFOR, en vez de verlo como un complemento. ¿Sobrevivirán estos cobros a la aplicación de la nueva ley forestal? Sacrificar ingresos locales sólo debe hacerse garantizando la estabilidad económica de los gobiernos locales. Habrá que trabajar también mucho más en definir el criterio local para que no repita el criterio técnico de INAFOR, aunque actualmente la ley no deja espacio para esto.

Con respecto a las medidas conservacionistas, hay que reconocer que no siempre se trata de restricciones implementadas por el gobierno local. Es MARENA quien decide sobre las áreas protegidas, y las políticas en Bonanza y El Castillo han sido definidas por las áreas protegidas nacionales que albergan sus territorios. Lo que hay que revisar es la ideología conservacionista, que concibe a la población local y al aprovechamiento de la madera como “problema”, como la causa de la deforestación. Esto ha sido un obstáculo para la búsqueda de alternativas social y ecológicamente sostenibles. Es por esta ideología que los gobiernos locales -y el gobierno central- fomentan fundamentalmente la conservación imponiendo restricciones, a pesar de las quejas de la población afectada.

SÓLO CON POLÍTICAS ESPECÍFICAS
Y CON ENFOQUE SOCIAL

Hay que reconocer que para los bosques u otros recursos forestales los resultados no siempre son buenos cuando los beneficios sociales sí lo son. La frontera agrícola es el mejor ejemplo de esto, y donde más legítimamente se puede concebir a la población local -en particular, los inmigrantes recientes, interesados en conseguir tierras, donde sea, aun en la reserva de Bosawás, para agricultura y pasto- como la causa de la deforestación. En la frontera agrícola, un gobierno local que sólo se preocupara por las demandas de la población tendría que abrir las áreas protegidas a la colonización para siembra y pastos. Provocaría así un grave daño, lo que demuestra que representar a la población no siempre es suficiente.

Por otro lado, sí se necesitan iniciativas locales y políticas forestales específicamente dirigidas a la población local. Aunque algunas iniciativas pueden aumentar costos o dificultar todavía más el aprovechamiento forestal de los pequeños productores, estos grupos sociales ya son muy perjudicados por el estatus quo. No se benefician de la venta de madera en Siuna por la estructura del mercado y su falta de conocimientos y capacidad de negociación con los madereros y sus comerciantes.

No se benefician cuando pueden aprovechar su madera en Las Segovias porque no tienen ni el capital ni la maquinaria necesarias para aprovechar los precios más competitivos de otros mercados. Todas las experiencias demuestran que los productores locales sólo han sido beneficiados por políticas o iniciativas forestales municipales cuando lograr su beneficio ha sido la meta específica de la política o de la iniciativa. Las únicas soluciones que parecen favorecerlos son las soluciones que son integrales, las que empiezan con esta población como “grupo meta” y las que incluyen un enfoque social.

BONANZA, CHICHIGALPA Y EL CASTILLO:
RAZONES DE LOS ÉXITOS

Bonanza es un municipio que ha empezado a flexibilizar su actitud casi intransigente contra el aprovechamiento forestal, al empezar a apoyar a los sectores locales que trabajan con la madera. Esto ha sucedido por dos razones. Primera, buscar valor agregado en un contexto de controles fuertes sobre la extracción es una política aceptable para los grupos conservacionistas y no representa, por eso, un gran cambio en la política local. Segunda, el grupo beneficiario, COSBA, tiene un poder económico importante y una base social significativa. El gobierno local ha decidido que es mejor negociar con ellos que ignorarlos.

En Chichigalpa, el factor más importante que llevó al acuerdo entre la alcaldía y la brigada contra incendios es que el técnico forestal de la alcaldía proviene de esta misma comunidad. La relación personal tiene mucho que ver con el éxito de la iniciativa. También se trata de una comunidad organizada desde mucho antes con el apoyo de un proyecto internacional.

Se ha reconocido a El Castillo como la alcaldía con la visión y el entendimiento de la problemática forestal más clara y más integral en toda Nicaragua. Además, tiene una comprobada capacidad técnica y una buena comunicación con la población. Cuenta con un pequeño proyecto forestal integral y con muchas ideas. En el catastro, bajaron el valor de la tierra forestada, para que sea igual al pasto y para que el pago de impuestos no incentive la conversión del bosque en pasto.

LA POBLACIÓN NO PUEDE SER “EL PROBLEMA”

A pesar de esta visión, todavía no se ven muchas iniciativas realmente integrales de parte de la alcaldía. Dos razones lo pueden explicar. Primera, DANIDA y su ideología conservacionista ha tenido una gran influencia, dominando el escenario y hasta cierto punto obstaculizando el desarrollo de otras alternativas.

Aun si la ideología que considera a la población como “el problema” fuera técnicamente correcta, resulta una perspectiva socialmente inaceptable porque las soluciones tienen que empezar contando con esa misma población. Segunda razón: la realidad de la frontera agrícola es extremadamente compleja, empezando por la dinámica migratoria nacional que la afecta y que escapa de las manos de los municipios. Aun cuando cualquier gobierno quiera fomentar soluciones, el deseo de los campesinos de superar la pobreza -y no conformarse con soluciones de sobrevivencia-, las ventajas económicas de la ganadería y la falta de mercados para los productos agrícolas, son algunos de los muchos problemas que dificultan la búsqueda de alternativas viables.

En la raíz de todos los problemas en los ocho municipios estudiados está la tensión entre la conservación y el desarrollo, una tensión que tal vez sólo se puede superar en el territorio y con una estrategia que empiece con lo social.

MADERERO: ¿SINÓNIMO DE CORRUPTO?

Aunque en muchos de sus discursos y documentos el gobierno de Nicaragua reconoce la importancia de la descentralización para la democratización, esto no parece incluir el sector forestal. Sin embargo, tanto la Ley de Municipios como la nueva Ley de Participación Ciudadana conciben la esfera local-municipal como el espacio más importante para la participación de la sociedad civil en las decisiones que afectan sus vidas. Aunque la estructura institucional forestal obstaculiza la construcción de opciones locales, el que exista esta visión en la institucionalidad nacional y en la local permite soñar que hay espacios para algunas iniciativas importantes.
En el Instituto Nacional Forestal son muchos los que creen que la participación de los gobiernos locales en la gestión forestal está sesgada por intereses políticos y obstaculiza el buen funcionamiento de los negocios de los empresarios forestales. No reconocen la legitimidad de otras perspectivas. Su posición tiene lógica: los madereros deben tener la posibilidad de operar en un ambiente apropiado y seguro para el desarrollo de sus negocios. Existe en Nicaragua una extendida concepción: ser maderero es sinónimo de ser corrupto, de depredador sin escrúpulos que no deja en pie un árbol ni aporta nada al desarrollo. La responsabilidad por estas ideas la tienen los mismos madereros y el INAFOR, por la manera en que han operado en el pasado.

¿NO SERÍA LEGÍTIMO?

En este contexto, ¿tiene legitimidad que un municipio exija que no salga de la localidad madera en rollo si no ha tenido una primera o segunda transformación? ¿Tiene legitimidad una organización de dueños de bosque que pida apoyo técnico y crédito para aprovechar la madera propia y venderla al mejor postor, en vez de tener que vender árboles en pie al maderero que llega de fuera? ¿Tiene legitimidad un gobierno municipal que exija que un porcentaje de los motosierristas y de sus ayudantes sean de la comarca donde se hace la extracción? ¿Tiene legitimidad la opinión de una comunidad que no cree que INAFOR defiende sus intereses?

Mientras INAFOR concibe su papel como el de facilitador de un buen ambiente para el negocio de la madera, la alcaldía podría concebir el suyo como el de facilitadora de ambientes apropiados y tal vez alternativos para un mejor futuro de la población local. Para salir de dudas, hay que recordar algo que la ley ambiental dice, pero que la ley forestal omite: Para los contratos de aprovechamiento hay que tomar en cuenta los beneficios para las comunidades.

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