Nicaragua
Alcaldías y microempresas: ¿un matrimonio imposible?
Articular y desarrollar siete "clusters": ésta fue la "receta mágica"
que de Harvard importó el gobierno hace unos meses.
Pero, ¿cuál es la realidad actual de dos piezas claves
en cualquiera de esos siete conglomerados productivos,
las Alcaldías y las microempresas?
José Luis Rocha
La descentralización y el potencial de la microempresa aparecen como dos pivotes esenciales del desarrollo local y nacional. Pero un sorprendente desfase los ha mantenido separados. El desarrollo local como tarea de los gobiernos locales y la expansión del sector informal de microempresas, interesantes por su capacidad de generación de empleo y aporte al PIB son todavía como dos novios idóneos que escasamente se tocan, y su distanciamiento no ha permitido extraer de ambas realidades todos los beneficios que ofrecen en potencia.
Un síntoma significativo lo encontramos en el hecho de que los expertos en municipalismo ignoran casi todo sobre microempresa y los expertos en microempresa no incursionan en el terreno del municipalismo. En Nicaragua, donde el peso de las microempresas en la generación de empleo es tan evidente, sólo existe hasta la fecha un estudio que describe el nexo entre alcaldías y microempresas. Y este único estudio -de la socióloga Alicia Sáez- está centrado en la relación tributaria.
Sí existe en Nicaragua una amplia bibliografía sobre las microempresas y otra no menos abundante sobre el papel de los gobiernos municipales. Pero pocas veces tocan el vértice en el que ambas estrategias de desarrollo se unen. Algunas iniciativas, como las que se dieron en el marco del programa PROTIERRA del Banco Mundial, no se han sistematizado y no se ha reflexionado sobre este proyecto pionero de apoyo municipal a las microempresas. La etiqueta de ser un programa "reductor de pobreza", cliché que genera modorra mental y miopía, concentró toda la atención y no permitió ni percibir ni desarrollar todas sus potencialidades.
De Europa llegó la onda del desarrollo localComo todos los conceptos puestos de moda y echados a rodar como moneda corriente, el del desarrollo local está sujeto a devaluaciones y tergiversaciones. Y al final le ocurre lo que al sermón que va de fraile a fraile: ni convierte ni divierte ni subvierte. No obstante, muchos se atreven a pontificar sobre el tema, aunque -y esto sí que viene a ser peor- pocos saben de dónde viene y con qué se come.
La propuesta, paradigma o idea de desarrollo local vino de Europa, donde se la concibe inicialmente como una forma de distribución geográficamente más equitativa de los recursos: los profesionales, los fondos, la tecnología, la cultura y la industria. El término "local" hace alusión, en principio, a un énfasis en que determinadas regiones, poco favorecidas por los procesos de industrialización, logren atraer los recursos necesarios para acelerar su desarrollo. Se trata, por supuesto de un proceso que debe ser inducido por alguna instancia y conducido por todas: el gobierno para balancear la distribución geográfica de los recursos, la empresa privada por sus intereses particulares, los actores locales por su beneficio directo.
Los galopantes niveles de desempleo -en Europa y en el mundo- han puesto en evidencia que el libre juego de las fuerzas del mercado no resuelve los problemas productivos sino con altos costos sociales. También mostraron el fracaso del nivel central para gestionar dos variables estratégicas en los procesos de cambio estructural: la tecnología y los recursos humanos. Hoy son muchos los expertos que admiten que no basta con las políticas macroeconómicas para lograr el crecimiento nacional y menos aún, para evitar los desequilibrios regionales. Hacen falta políticas específicas para fomentar el desarrollo de las regiones más atrasadas, difundir en ellas tecnología y lograr una eficiente inserción de sus recursos humanos. El desafío para los gobiernos locales era y es más agudo a medida que la economía se internacionaliza.
En Europa, aún en fase de experimentaciónEn Europa, en un contexto favorable para que se produjeran los giros necesarios que modificaran el desbalance geográfico del desarrollo, se procuró orientar las iniciativas locales hacia la oferta de servicios, basándose en organizaciones intermedias de baja sofisticación administrativa. El éxito se debió a la capacidad para obtener una coordinación territorial de las actividades y una cooperación de los agentes públicos y privados.
En los procesos de industrialización local los empresarios desempeñaron el papel de animadores-mediadores del ajuste productivo, rol que comparten con los gestores públicos locales. Las actividades se llevan a cabo con la participación de distintos agentes de fuera de la zona, sea mediante la importación de know-how empresarial o sea gracias al apoyo de las administraciones centrales y en ocasiones, de las administraciones comunitarias.
La política de desarrollo local aún está en fase de experimentación en Europa. La actitud pasiva de los gobiernos centrales ante las problemáticas regionales siguen animando a muchas ciudades europeas a impulsar estrategias de desarrollo local dirigidas a controlar los efectos de la depresión y a fomentar el surgimiento y desarrollo de las empresas locales.
Cuando en Nicaragua redescubrimos el municipio En América Latina y en Nicaragua se han empezado a dar pasos en esta misma dirección. El proceso de descentralización, emprendido en varios países de América Latina, convierte a las alcaldías protagonistas fundamentales del desarrollo local. Se trata de un proceso planteado como facilitador de la participación democrática, las reestructuraciones productivas territoriales, la modernización del Estado, la racionalización de los recursos financieros -eficiencia fiscal- e incluso del desarrollo rural presumiendo que propiciará la transferencia tecnológica. Pero muchas veces la descentralización se limita a ser desconcentración, no pasa de ser un mero descongestionamiento de atribuciones del aparato central de gobierno.
El proceso de reducción del Estado se inició en Nicaragua en los últimos años del gobierno sandinista (1987-89), cuando se dio el proceso de "compactación" del gobierno central y de sus instituciones, motivado por una crudísima crisis de las finanzas públicas. En esta etapa se redescubre el municipio, tan importante en tiempos de la Colonia española y en la post-independencia hasta que el Presidente Frutos Chamorro le diera el knock out. En esta atmósfera se promulgó la Ley de Municipios, que recoge el concepto de Autonomía Municipal y define la participación de los gobiernos locales en las gestiones del sector público.
El proceso de reducir el Estado se profundizó durante la administración de Violeta de Chamorro (1990-96) como pieza de los cambios que implicó la transición política, económica y social. Las Alcaldías dejan entonces de ser meras prestadoras de los servicios básicos tradicionales y asumen, sin contar con transferencias financieras del aparato central de gobierno, algunas competencias que habían sido propias del gobierno central: cuido de los recursos naturales, catastro, todo lo vinculado al desarrollo del municipio, regulación del transporte colectivo...
Descentralización = Desconcentración En 1995 se reformó la Constitución Política para equilibrar el poder entre los diferentes Poderes del Estado. Como consecuencia, se estableció que la Asamblea Nacional destinará parte del Presupuesto de la República al fortalecimiento de los municipios con ingresos más bajos. En 1997 fue reformada la Ley de Municipios. Las modificaciones redefinen el concepto de autonomía, asignan competencias amplias a las alcaldías y establecen el rol de liderazgo de la autoridad local en el municipio.
Desde fines de los años 90 se espera del Estado que sea un ente que descentraliza competencias y recursos y los transfiere a los municipios. Sin embargo, el gobierno central no cumple. El proceso de descentralización en Nicaragua ha implicado -en la práctica- transferencia y desconcentración de competencias, pero no de recursos. El gobierno central no coloca recursos económicos suficientes en las Alcaldías. La mayor parte de las municipalidades no cuentan con suficientes ingresos para brindar a su población todos los servicios que son de su competencia. Los 70 millones de córdobas colocados el año 2000 en las Alcaldías no bastaron. Para muestra un botón: en Siuna, municipio del Atlántico Norte el ingreso de la Alcaldía en 1999 fue de 1 millón 975 mil 218 córdobas, de los cuales 644 mil 144 provenían del gobierno central. Esto significaba una disponibilidad para invertir 2.6 dólares por persona al año. Con tan limitados ingresos, la Alcaldía de Siuna debió prestar servicios a una población de más de 60 mil habitantes.
En el año 2001 las cosas no mejoraron. Las Alcaldías le arrancaron a la Asamblea Nacional apenas el 1% del presupuesto nacional, equivalente a 87 millones de córdobas, monto que no compensó ni el deslizamiento de la moneda ni el crecimiento poblacional de ese año. Un fondo de 87 millones para una población de 5 millones de habitantes significa una disponibilidad para invertir 17.4 córdobas "descentralizados" por persona al año: menos de un galón de diesel, lo que cuesta un plato de comida o la tercera parte de una resma de papel o el jornal de un obrero agrícola de más baja remuneración.
Las Alcaldías sólo reciben migajasLos analistas independientes llegan a la conclusión de que en Nicaragua la cultura centralista es muy fuerte y que el concepto de descentralización no ha sido asumido aún, ha sido impuesto por las políticas del ajuste estructural. Gustavo Salinas Valle, Asistente de la Dirección Ejecutiva de la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC), lo resume así: El proceso de descentralización apenas arranca en Nicaragua. Algunos opinan que hemos dado ya pasos significativos porque entienden la descentralización como desconcentración. Lo que se ha dado y comenzó con el régimen de Violeta Barrios de Chamorro fue achicar el Estado, desconcentrar grandes ministerios muy centralizados y abrir representaciones territoriales. Pero todo eso no es descentralización del Estado. Más allá de un documento en donde se aprobaron lineamientos generales, no ha habido mayor avance en este proceso.
Las Alcaldías siguen recibiendo migajas. Las grandes obras que se llevan a cabo en los municipios las realizan otras instancias, con presupuestos que rebasan sobradamente la capacidad municipal. Se encomiendan al Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), al Instituto de Desarrollo Rural (IDR) o a otras, pese a que las Alcaldías obtienen mayor rendimiento. Se ha demostrado que donde el FISE gasta 3 córdobas y el IDR 3.50, una Alcaldía gasta sólo un córdoba. Es sólo una muestra de la eficiencia y del ahorro que surge de la descentralización. Pero que no se aprovecha debido a que la cultura política nacional hace que los lazos de compadrazgo priven en la asignación de contratos públicos, a expensas de la eficacia y el empleo racional de los recursos.
Se detectan también cruces de competencias. A los municipios les son asignadas determinadas competencias sin claridad de cómo deben coordinar con otras autoridades gubernamentales que también tienen competencias en el mismo ámbito. Se descentralizó la competencia de caminos, pero esta tarea aún la comparten las Alcaldías con el Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI). Este cruce resulta en que el MTI decide al final qué camino hace, con qué monto, cuál es su aporte y en qué momento lo hace. Las Alcaldías tienen las manos atadas y deben aceptar la inversión que el MTI decida hacer. También fue descentralizada la competencia del medio ambiente, pero es una competencia concurrente, que depende de la decisión y del dictamen del Ministerio de Recursos Naturales y del Ambiente (MARENA) central, porque los MARENA locales no tienen los atributos suficientes.
Aún es un reto dentro del proceso de descentralización la reglamentación de las competencias que la ley le da a los municipios. Las Alcaldías se encuentran enteramente incapacitadas para reclamar sus derechos más elementales cuando son atropellados por instancias del gobierno central. El caso extremo de este fenómeno lo encontramos en el hecho de que entes autónomos como el Instituto Forestal (INAFOR), no quiera pagarle a las Alcaldías los impuestos que manda la ley. Cuando INAFOR hace una concesión para extracción de madera, está en la obligación de entregar a la Alcaldía el 25% del cobro por la concesión. Pero INAFOR, como otras instancias, no lo entrega o paga un porcentaje menor.
El "hombre fuerte": una tecla culturalLa realidad es que los dispositivos verdaderamente decisivos continúan centralizados. Y ello se debe a que a diario se tocan las mismas teclas culturales que ratifican continuamente el cacicazgo: la centralización de las mayores atribuciones en el "hombre fuerte". Subiendo en la jerarquía del sector público, esto conduce al Presidente de la República como supremo gestor y factor determinante de todas las decisiones.
Y no sólo ocurre que el estilo de liderazgo en Nicaragua es centralista. También a lo que aspiran los partidos es a controlar el gobierno central, no sintiéndose atraídos por pelear cuotas locales, que ven como trozos de poder de poca monta. Siempre buscan soluciones macro y no mejoras comunitarias. En el ámbito político persiste una visión mezquina en relación a las capacidades de los gobiernos locales: desde el gobierno central se los mira como los eternos desvalidos necesitados de ayuda, descartando la posibilidad de que pueden mejorar sus capacidades y hacer más eficiente el gasto público.
Con estos niveles de "descentralización" pocas esperanzas quedan en torno a la capacidad de los gobiernos locales para promover la microempresa. De entrada se detectan varias debilidades de orden institucional en el desempeño del gobierno municipal: escasa confianza entre los actores involucrados, que optan antes por el enfrentamiento que por la colaboración; poca capacidad de coordinación; mínimo manejo de información; oportunismo; cultura que alienta el "cacicazgo"; contexto económico adverso a la descentralización e incapacidad para hacer operativo el marco legal.
Regiones Atlánticas: formas autóctonas abortadasEn la más alejada culturalmente Costa Atlántica, la noción de descentralización adquiere otros matices. La inveterada falta de tacto e incluso de curiosidad cultural que ha caracterizado la relación del Gobierno central -los mestizos del Pacífico- con la Costa Caribe nicaragüense -mayoritariamente indígena- ha desperdiciado y barrido con formas organizativas que podrían sentar las bases de un modelo de descentralización más participativo de lo que es posible en el Pacífico y genuinamente adaptado a la realidad del Atlántico.
Según Ricardo Pereira, de OPHDESCA, si en el Pacífico la noción de descentralización es muy débil, más aún para los de la Costa Atlántica, ya que la municipalidad pasa por encima de las formas de liderazgo de las autoridades de los indígenas. Se elige a un Alcalde a partir de elecciones y de partidos políticos. Pero anteriormente quienes gobernaban eran los Consejos de Ancianos. La Alcaldía ignora a los Consejos de Ancianos. Está también la figura del Juez Comunal, que no tiene nada que ver con el Poder Judicial. El Juez Comunal es un notable del pueblo. Pero el Poder Judicial y la Alcaldía lo ignoran. Está la figura del Síndico, que es el encargado del uso y usufructo de la tierra. Las Alcaldías también lo ignoran. Por eso las Alcaldías son vistas en las comunidades indígenas de mayangnas y garífunas como agresoras. Así, las municipalidades son una figura impuesta.
Las divisiones municipales en la Costa Atlántica no coinciden con el ordenamiento geográfico de gobierno que han instituido las comunidades indígenas. Los partidos políticos que participan en las elecciones son del Pacífico. El principal partido verdaderamente costeño -YÁTAMA- fue inhibido de participar en las elecciones municipales de noviembre 2000, como pieza de la estrategia de imposición política pactada entre los dos partidos más poderosos del Pacífico: el FSLN y el PLC. La política municipal es un platillo cocinado en el Pacífico que los habitantes del Atlántico están obligados a ingerir pese a todos sus ingredientes contraculturales. Tanto el Consejo de Ancianos como las figuras del Síndico y el Juez Comunal podrían transformarse en cimientos institucionales de una bien moldeada descentralización, pero el Pacífico ha optado por imponer sus propios esquemas de descentralización, provocando no otra cosa que su aborto.
Italia: ni una fábrica de zapatos y miles de fábricas de taconesLas políticas orientadas a potenciar el desarrollo de las microempresas han demostrado ser enormemente fructíferas para el desarrollo de países que emprendieron tardíamente su proceso de industrialización, como es el caso de Italia. Si Italia hubiese pretendido seguir, para su desarrollo industrial, el camino tradicional y las dimensiones industriales crecientes, jamás habría logrado su objetivo. No disponía de suficiente capital, su mercado interno era inadecuado, carecía de infraestructura, la investigación era débil y no tenía la calificación de mano de obra requerida. Después de la Segunda Guerra Mundial, y al no poder seguir el camino de las economías de escala, como hicieron Alemania y Japón, Italia no se encontraba en condiciones de desplegar la innovación tecnológica en las formas que acompañan a las empresas de grandes dimensiones.
La única salida consistió en segmentar el proceso de producción permitiendo la especialización de cada empresa en tan sólo una fase de la producción, pero aplicando a esa fase todas las economías de escala y, por tanto, también todas las innovaciones. En Italia se ha maximizado la dimensión de una empresa local que produce tan sólo una parte, a veces hasta mínima, del producto final.
Siguiendo este modelo, Italia se ha convertido en el mayor productor de zapatos del mundo. Pero es muy difícil encontrar en Italia una fábrica de zapatos. Lo que hay es miles de fábricas locales de tacones, empellas, suelas, hebillas, forros, y otras miles de empresas locales ensamblando zapatos. Lo mismo hicieron con muebles, anteojos, vestidos, textiles, juguetes...
Por supuesto, para que el modelo funcione, las empresas que se reparten las tareas y se especializan tienen que estar conectadas entre sí, pertenecer al mismo territorio, tener el mismo tipo de cultura y por lo tanto poder producir de alguna manera "confiando" en la capacidad de la empresa vecina. Es decir, se necesitan ciertas condiciones institucionales para que el modelo prospere.
El modelo de los distritos industriales en Italia, no constituye, ciertamente, la única forma en que las microempresas pueden contribuir al desarrollo. Pero proporciona pistas y caminos y evidencia una estrategia exitosa que aprovecha la segmentación de los mercados.
Un sector mayoritario y prometedor pero estancado y en decadencia En el caso de Nicaragua, la importancia de las microempresas como sector promotor del desarrollo económico del país estriba en el hecho de que ya representan la mayoría de las empresas nicaragüenses, por su generación de empleo y por la flexibilidad de sus procesos productivos, lo que podría redundar en una mayor competitividad en el entorno internacional, en uso intensivo de materia prima nacional -en especial recursos naturales-, en su bajo requerimiento de capital financiero y en su capacidad para lograr encadenamientos productivos verticales con grandes industrias y vínculos horizontales a través de consorcios.
Hoy, las microempresas nacionales se encuentran agrupadas en diversos sectores: 51% en comercio al por menor, 17% en la industria manufacturera, 8% en servicios comunitarios, sociales y personales, 6% en restaurantes, hoteles y bares, y el 18% en otras actividades. El peso de las medianas, pequeñas y microempresas urbanas en Nicaragua puede verse en el cuadro. Mientras la gran empresa urbana sólo genera el 13.21% del empleo urbano, las empresas con menos de 51 trabajadores generan el 84% del empleo urbano, absorbiendo a 283 mil 979 trabajadores. Las empresas urbanas con menos de 21 trabajadores proporcionan empleo a 267 mil 3 personas, casi el 80% de los asalariados de las ciudades. A este conglomerado de empresas se pueden sumar, en el sector rural, las fincas menores de 50 manzanas, un total de 341 mil 129 empresas agropecuarias, casi el 90% de las 381 mil 72 fincas que hay en Nicaragua.
En teoría, la propuesta del gobierno consiste en modernizar este sector bajo el supuesto de que la experiencia histórica internacional indica que los países que mayor apoyo brindaron a las medianas, pequeñas y microempresas son los que mejor han competido y mantenido altas tasas de crecimiento económico. Pero, en la práctica, este sector se encuentra estancado financiera y tecnológicamente. Pocas microempresas han empleado de manera eficiente el subsidio y las protecciones que se les han proporcionado. Y muchas de ellas muestran una palmaria decadencia tras la liberalización de los mercados: el calzado, los muebles y la ropa de importación tienen precios menores y calidad superior a los de producción nacional.
Desde hace décadas, se aprecia en Nicaragua el impacto geográfico que nutre a la ciudad capital en detrimento de otras ciudades: migraciones que implican la fuga de profesionales hacia Managua, concentración en la capital de las empresas industriales y comercializadoras (antes los productos de exportación tenían otras vías de salida -Puerto Morazán, por ejemplo-, rutas diversas y que dejaban ganancias en la localidad), industrias que quiebran o son absorbidas por transnacionales, productores locales que no pueden competir con la avalancha de productos importados en el marco de la liberalización comercial (los artesanos de la madera no pueden ofrecer muebles a precios baratos y con tan finos acabados como los que tienen los muebles de plástico y hierro), etc. El resultado es que la industria, la tecnología y los ingresos locales van en decadencia.
Abiertos al cien por ciento Muchos promotores de desarrollo, como Donald Morales, funcionario de Programa de ONUDI, son conscientes de que en Nicaragua la fuerza de las microempresas es significativa y abarca un número bastante importante de empresas dentro del conglomerado total de empresas del país. Pero también están claros de que no se ha podido aprovechar ese potencial para tener un nivel de crecimiento y desarrollo un poco más avanzado.
Algunos estiman que el obstáculo fundamental se encuentra en la apertura de nuestra economía, de la que derivan varios problemas. Morales pone el énfasis en que nuestra economía tiene una apertura de más del cien por ciento, es decir que la suma de las exportaciones más las importaciones es mayor que la producción nacional. Por eso es necesario que estas empresas compitan no solamente en el exterior, sino en el interior, nacionalmente.
Para poder competir se encuentran con un sinnúmero de problemas. Uno de ellos, la baja capacidad gerencial: no llevan registros contables, no saben que mantener un inventario de materiales y productos muy abultado implica menor rotación del capital y les impide aprovechar diversas oportunidades de hacer negocios, no conocen los procesos tecnológicos y no adquieren tecnologías más adecuadas para mejorar su competitividad.
También están los aspectos institucionales. Hay un marco regulatorio que impide el desarrollo del sector con muchos obstáculos y limitaciones. Es preciso llenar muchos requisitos para poder instalar una nueva empresa, independientemente de su tamaño. De ahí que algunos juzguen que no sólo se necesita ese marco jurídico, sino una visión de nación en la Asamblea Nacional para que, dotado de esa visión, los legisladores contribuyan a crear condiciones para generar una actitud inversionista en el país, visión de nación que también deberían adquirir los gobiernos locales.
¿Unidades económicas empresariales o empresitas de subsistencia?En Nicaragua la microempresa no presenta un modelo único. Existen diversos tipos. El concepto básico de microempresa considera como tal la unidad económica que emplea un máximo de cinco trabajadores y posee un capital (fijo y variable) calculado en menos del equivalente de unos 20 mil dólares. Las microempresas suelen utilizar mano de obra familiar y recursos locales, escasa dotación de capital, tecnologías con uso intensivo de mano de obra y una fuerza de trabajo no calificada que adquirió sus conocimientos fuera del sector educativo académico.
Una estrategia de apoyo a las microempresas debe partir de un claro concepto de qué es la microempresa, a fin de diseñar políticas adecuadas al sector. Este requerimiento fue enfatizado por Luis Murillo, Coordinador del Postgrado en Desarrollo Local de la UCA, quien advirtió que la mayor parte de organismos no gubernamentales establecen un tipo de plan desarticulado. Por ejemplo, establecen un plan de capacitación con financiamiento, pero esto no genera una verdadera actividad microempresarial, y esto es un problema grave y es un problema conceptual. Porque se concibe la microempresa como una unidad económica productiva que toma decisiones desde el punto de vista empresarial y se la confunde con empresitas que realizan algún tipo de actividad de subsistencia. Hasta que no se defina la verdadera conceptualización, y no se formen planes de desarrollo hacia el sector microempresarial, no se va a tener gran avance.
Una tipología de las microempresasUn estudio del INEC-MIFIC-GTZ dio a conocer que el 91.4% de las microempresas -consideradas como tales sólo por el rasgo de tener cinco o menos empleados- no llevan ningún tipo de registros que permitan determinar con certeza el resultado financiero de sus operaciones. Sólo el 7.2% llevan anotaciones sin controles y apenas el 1.4% llevan contabilidad.
Hasta la fecha, el estudio más completo sobre la microempresa, realizado por el INEC-MIFIC-GTZ, calculó un total de 148 mil 82 microempresas en enero de 1999. Su censo, encuesta y análisis sólo contempla las microempresas urbanas. No existe nada semejante a nivel rural con pretensiones nacionales. De acuerdo al estudio, el universo de microempresas urbanas se puede clasificar en las actividades presentadas en el cuadro de la página siguiente.
El vertiginoso crecimiento de Managua -que concentra aproximadamente un millón de los cinco millones de habitantes del país-, ha producido una descomunal concentración de microempresas, el 24.4% del total nacional. En la capital, las microempresas han sido colchón de amortiguamiento del desempleo, para una creciente población económicamente activa que, en no pocos casos, carece de la capacitación suficiente para encontrar otro género de ubicación laboral.
Muebles y calzado: tipologías más útilesLa clasificación como microempresa en el estudio del INEC-MIFIC-GTZ se hizo únicamente en base al criterio del número de trabajadores, lo que impone, de entrada, un sesgo. No se tomaron en cuenta, por ejemplo, las enormes diferencias de ingresos que existen en las empresas con ese volumen de empleados. Resulta también muy forzado incluir en el mismo saco, por ejemplo, el comercio automotriz y el comercio al por menor del mercado municipal.
La necesidad de hacer tipologías que tomen en cuenta otros criterios y que sean eficaces para el diseño de políticas diferenciadas ha tenido eco en algunos economistas. Mario Davide Parrilli y Eddy Narváez, del Instituto de Investigación y Desarrollo Nitlapán de la UCA, han estudiado los sectores industriales de muebles y calzado, y han generado tipologías para sus productores y comerciantes en base a la combinación de niveles de precios, calidad (fina, ordinaria y de mercado), número de trabajadores, volumen de ingresos, segmento de mercado en que ubican sus productos (clase alta, media, pobre o exportación), años de operar, calificación de los operarios, modalidad de demanda (con pedido previo, ligado a algún comerciante particular, venta en el local de trabajo). La combinación de estas variables determina una tipología más real, que permite jerarquizar las políticas a aplicar con mayor urgencia y adecuación: productos financieros (plazos, tasas de interés, montos que pueden absorber), tecnología, promoción de ferias...
El problema de estos estudios estriba en que sólo han cubierto dos ramas: muebles y calzado. Presentan dos limitaciones adicionales: se enfocan sobre toda una rama -y no exclusivamente sobre la microempresa, con lo que no se detallan tipos de microempresas- y no profundizan suficientemente sobre los vínculos institucionales de las microempresas, especialmente con los gobiernos locales. A pesar de estos límites, no cabe duda que proporcionan más de un indicio de hacia dónde deben apuntar los esfuerzos.
Clasificaciones útiles de cara al diseño de una estrategia deberían atender el grado de iniciativa, el de fiabilidad -cuyos indicadores podrían ser el expediente crediticio para el vínculo externo y la reputación a nivel comunitario para los lazos locales-, el apoyo recibido de ONGs, el balance de género, la relación e impacto con los gremios y organizaciones locales, la capacidad de generar empleo y de introducir nuevas tecnologías y técnicas ecológicas. Nada de esto se ha investigado. Aún queda un largo camino por recorrer.
Una Ley que favorece el matrimonio Alcaldías - MicroempresasLa Ley de Municipios (Ley 40) y su reglamento no norman directamente la relación de las Alcaldías con las microempresas. No existe una mención explícita. Pero sí prescriben una serie de mandatos que lanzan a los gobiernos locales al ruedo del desarrollo local. Estos mandatos están especificados en varios artículos de la Ley de Municipios, especialmente en los que se refieren al papel del gobierno local de velar por el desarrollo socioeconómico del municipio y en la conservación del ambiente y los recursos naturales de sus circunscripción territorial.
Anteriormente, los gobiernos locales se definían a sí mismos exclusivamente como prestadores de servicios públicos: recolectores de basura, registradores de nacimientos y defunciones, responsables del mantenimiento de mataderos... Actualmente, llega a América Latina una oleada que promueve un nuevo perfil en el rol de los gobiernos locales. Conforme a dicho giro, se espera de las municipalidades que sean protagonistas en la coordinación del desarrollo económico local.
Gustavo Salinas Valle estima que lo interesante es que el gobierno local tiene ahora el deber de dar respuesta a muchas demandas, aunque no necesariamente por sí mismo. Esto es lo importante, ya que lo puede hacer por diferentes vías, ya sea por contratación de terceros, asociados en empresas municipales o empresas mixtas, en donde pueden estar de socios con todos los derechos o deberes los pequeños empresarios. Lo que sí no debe hacer es dejar de hacerlo. Creo que hay grandes posibilidades de hacer negocios seguros entre la pequeña y mediana empresa y los gobiernos locales, ya que los gobiernos locales no disponen de los suficientes recursos humanos y monetarios para hacerlos.
Microempresas municipales para servicios localesEstos nuevos mandatos para el gobierno local apenas han significado que brinden apoyo a la microempresa. Las Alcaldías están demasiado agobiadas por el peso de sus obligaciones y su mínima capacidad técnica y financiera. La falta de especificidad sobre la forma concreta que debe adoptar el fomento municipal del desarrollo socio-económico, ha dejado en el limbo de las buenas intenciones el diseño de una estrategia efectiva de desarrollo local. Armando Morales, de la GTZ, opina que no existe un marco específico de apoyo municipal a la microempresa hasta el momento. Existen algunos artículos de algunos reglamentos que tocan y abordan el tema, pero de una manera muy casuística. Existen otras iniciativas de ley, pero son muy limitadas al quehacer de uno de los dos sectores: microempresas o municipios. Los marcos jurídicos son muy débiles y poco específicos.
Existen muchos servicios que la Alcaldía tiene que prestar a la comunidad. Por ejemplo, la construcción de andenes. Una pequeña empresa podría especializarse en construir andenes, no solamente para un pequeño municipio, sino para un grupo de municipios. Hay múltiples posibilidades de potenciar estos negocios. La microempresa debe tener en cuenta los instrumentos legales de las empresas mixtas, de las empresas asociativas, la privatización de algunos servicios o la cogestión de algunos negocios para la prestación de algunos servicios municipales.
Éstos son algunos campos de trabajo que podría encomendarle el gobierno local a las microempresas: promoción del turismo; recaudación de impuestos, limpieza pública por medio de la recolección, tratamiento y disposición de los desechos sólidos; impulso, garantía y regulación del transporte colectivo intra-municipal y administración de las terminales de transporte terrestre interurbano; construcción y mantenimiento de obras en beneficio de la comunidad (andenes, aceras, plazas, centros comunales, centros de salud, caminos y calles, puentes, parques, centros recreativos y deportivos); mantenimiento y administración de cementerios; mantenimiento, seguridad e higiene de mercados, rastros y lavaderos; drenaje pluvial y eliminación de charcas; prestación de servicios de agua, alcantarillado sanitario, electricidad, y tratamiento de aguas negras; administración de puertos fluviales y lacustres; protección del patrimonio arqueológico y artístico de la circunscripción; promoción de las artes por medio de museos, exposiciones, ferias, fiestas tradicionales, bandas musicales, cuido de monumentos y sitios históricos; construcción, mantenimiento y administración de bibliotecas... La lista es extensa.
Sin embargo, la tradición centralizadora también opera a nivel local y en algunos casos las municipalidades no desean delegar sus obligaciones, ni siquiera bajo la figura de una compra de servicios. También se trata, en la mayoría de los casos, de un problema financiero: las Alcaldías no siempre tienen con qué pagarle sus servicios a las microempresas, menos aún para que lleven a cabo labores que la Alcaldía misma no está realizando.
Experiencias positivas: alcaldes con iniciativa y carismaNo obstante la montaña de dificultades, hay experiencias positivas en la promoción municipal de la microempresa. Las Alcaldías que se lo han propuesto han sabido aprovechar las oportunidades que ofrece la ley o se las han ingeniado para abrir brecha con innovaciones de mucho provecho para la microempresa. Las experiencias positivas pueden agruparse en cuatro tipos, de acuerdo a su procedencia:
- Las emprendidas por iniciativa del Alcalde.
- Las que se insertan en una tradición.
- Las realizadas en el marco de proyectos amplios con financiamiento de los organismos multilaterales, generalmente el Banco Mundial.
- Las basadas en la colaboración entre ONGs y alcaldías.
Las iniciativas emprendidas por el Alcalde de turno son las que menos carácter institucional tienen. Están montadas sobre el carisma del Alcalde y dependen enteramente de su iniciativa. La tendencia histórica en la política nicaragüense de barrer con todo el personal de la anterior administración cuando la nueva asume el poder, incluso a veces tratándose de personal del mismo partido, la famosa y tradicional "escoba", ha devenido en un continuo volver a empezar perdiendo así el hilo de las políticas y la memoria institucional.
Es posible que una sistematización detallada y destinada a recabar información sobre los municipios redunde algún día en un instructivo sobre municipalismo, con un referencial metodológico, con un catálogo de sugerencias útiles o incluso con un paquete de reformas a las leyes vigentes.
San Francisco Libre: un buen ejemploUna de las experiencias más notables fue la emprendida por el anterior Alcalde de San Francisco Libre. Conociendo la situación crítica de las cooperativas y de muchos pequeños productores agropecuarios, a quienes su insolvencia no les permite cumplir con el pago del impuesto de bienes inmuebles, el Alcalde decidió poner en práctica el viejo mecanismo del trueque: intercambio de impuestos por servicios. Los productores pagaban sus impuestos a la Alcaldía con un servicio que el gobierno municipal está obligado a ofrecer: mantenimiento de caminos. Obviamente, este trueque se puede realizar con otros servicios: recolección de basura, construcción, cuido del medioambiente, promoción del turismo. De esta forma, las microempresas no se ven empujadas hacia a la quiebra al cumplir con sus obligaciones tributarias y los ciudadanos reciben los servicios.
Existen otros ejemplos de Alcaldías que han llegado a acuerdos de colaboración con los vendedores del mercado para que éstos den mantenimiento a tramos, o para asumir tener costos compartidos de energía. En algunos municipios, los Alcaldes han logrado que los dueños de tramos pongan sus medidores y paguen recibos, lo que disminuya los costos de la Alcaldía en el ejercicio de sus competencias.
Experiencias arraigadas en tradiciones: Diriomo, MasayaLas experiencias que se insertan en una tradición se hallan en municipios donde existe una especialización en alguna industria reconocida a nivel nacional -a veces también en el ámbito internacional-, que hace famosos a sus pobladores y que involucra a los funcionarios del gobierno local, muchos directamente interesados en el desarrollo de esta industria, porque son artesanos de ella o porque lo son sus familiares. En Diriomo existe una larga tradición de producción y venta de cajetas y fritanga. En este municipio hay algunas cooperativas -la San Isidro y la Guadalupe- de crédito y apoyo al productor y de financiamiento a pequeñas industrias y comercios de caramelos, dulces, cajetas y fritangas, que se coordinan con la Alcaldía.
El municipio de Masaya cuenta con un sinnúmero de microempresas de fabricación de calzado, hamacas, bolsos, cerámica, bordado, tejidos, que mantienen excelentes relaciones con el gobierno local, convertido en promotor e impulsor de su desarrollo. En los municipios de La Paz Centro y León se dan experiencias similares con microempresas que producen quesillos, cerámica y bloques para la construcción.
Masatepe, Nueva SegoviaMasatepe ha sido históricamente un municipio famoso por la fabricación de sillas abuelita. Cuando se varió el diseño y los materiales y se requirieron capacitaciones para uso de diferentes maderas y de diferentes diseños, la Alcaldía se involucró tanto en la capacitación como en la búsqueda de comercialización. El nuevo modelo de sillas requería de maderas flexibles y de fibras vegetales que hay en la Costa Atlántica. Se busca ahora establecer vínculos intermunicipales. Para la promoción de otro tipo de muebles, la Alcaldía de Masatepe estableció un parque de ferias en las instalaciones del antiguo ferrocarril y ahora los productores, apoyados por el Alcalde, tienen un buen espacio para comercializar su producto.
En el departamento de Nueva Segovia, por el desarrollo de la industria forestal, existe una tradición de vínculos entre productores de pinos, muebleros y Alcaldías, lo que ha dado lugar a una serie de iniciativas interesantes. Los dueños de bosques, las Alcaldías y los industriales constituyeron un Fondo Forestal Tripartito, empleado inicialmente para realizar un pre-inventario forestal y controlar los incendios, como parte de un esfuerzo conocido como el Triángulo Social Forestal de Nueva Segovia, que dio origen a la Asociación de Municipios de Nueva Segovia (AMUNSE). Esta asociación municipal es una de las pocas exitosas en Nicaragua. Ha sido posible por la fuerte tradición asociativa del departamento, notoria en la diversidad de gremios y en una fortaleza inusual del sector productivo, eficaz para consensuar respuestas y convertirse en contraparte de iniciativas públicas y privadas, nacionales y extranjeras.
Experiencias del Banco Mundial Los organismos multilaterales también han hecho esfuerzos para que los gobiernos municipales tengan un papel activo en la promoción de la microempresa. Uno de los programas más contundentes fue financiado por el Banco Mundial y funcionó bajo el nombre de PROTIERRA. La Unidad Técnica Municipal de cada municipio proponía proyectos que el INIFOM financiaba con una cartera suministrada por el Banco Mundial. En la práctica, las UTM funcionaron con mucha independencia de la Alcaldía, sin que se produjera la externalidad muy esperable de una transferencia tecnológica, y administraron recursos que sobrepasaban en muchos casos el presupuesto municipal. Aparte de los logros directos que se consiguieron -capacitaciones de productores, crédito a microempresarios que no acceden a otras fuentes de financiamiento-, hay que destacar como logro pionero el impulso para ir institucionalizando el rol de los gobiernos locales como promotores del desarrollo.
Experiencias con ONGLas ONGs están llenando un vacío en planes de desarrollo, en estrategias para construir un tejido económico local más competitivo y en proveer de financiamiento y tecnología. Hay muchas experiencias de colaboración entre ONGs y Alcaldías, y algunos intentos de formalizar ese vínculo. La ONG española Solidaridad Internacional ha llegado incluso al sano extremo de exigir que sus contrapartes -ONGs nacionales- obtengan un aval de las Alcaldías de los municipios donde abren operaciones. Desafortunadamente, algunas Alcaldías no saben explotar esta condición para coordinar y orientar el trabajo de las ONGs insertándolo en una estrategia de desarrollo municipal. Obviamente, esto sucede porque las Alcaldías carecen de esa estrategia y carentes de propuestas, están dispuestas a dar la bienvenida a cualquier tipo de inversión en su territorio.
En promoción de la microempresa, la Alcaldía de Ocotal, con fondos recibidos de ONGs durante la reconstrucción post-Mitch, se abocó a la constitución de microempresas para beneficiar a la población con fuentes de empleo y afianzar esa transferencia tecnológica que en las emergencias llega con ímpetu inusitado. El proyecto más célebre en Ocotal fue la fábrica de adobe para las casas de los damnificados del Mitch, inicialmente apoyada por una ONG española y administrada por la Alcaldía, y que se planeó pasaría a manos de los trabajadores.
Otra experiencia muy positiva es la ONG Xochilt Acalt, donde las mujeres de Malpaisillo, León, organizadas en un proyecto de educación, servicios, producción, a través de varias microempresas prestan servicios de salud, alfabetización y capacitación técnica, impulso a actividades productivas agrícolas, ganaderas e industriales. Actualmente, inician un programa de participación ciudadana para fomentar la democracia y la cultura política. El principal componente de este proyecto consiste en una serie de capacitaciones a líderes comarcales realizados en colaboración con la Alcaldía. Uno de los logros más importantes del Centro Xochilt Acalt es la Clínica Móvil, con la que inició este proyecto. El auspicio de la Alcaldía fue un elemento importante para echarlo a andar.
Durante los primeros años -reconocen las fundadoras-, su actitud fue particularmente positiva hacia el Centro, hasta el punto de que el Consejo Municipal aprobó a finales de 1992 una subvención mensual de mil córdobas para cubrir gastos de combustible de la clínica móvil. Y cuando se privatizó la bloquera, convertida en microempresa, fuimos beneficiadas como una institución del municipio que hacía un trabajo social con las mujeres.
¿Un matrimonio imposible?Es posible que la conjunción de todas estas iniciativas -las de las ONGs, las del BM, las surgidas de la tradición o de los alcaldes carismáticos- vayan moldeando gradualmente una nueva cultura municipal y deriven en reformas legales. Pero para que cuajen en un cuerpo de leyes y procedimientos formalmente constituidos falta mucho camino por recorrer y se requiere del concurso de otros actores que brillan por su ausencia en este aún pequeño escenario que tiene, tras bastidores, una tramoya con tantos obstáculos. Entre ellos destaca la apatía de los políticos "centralistas" desde sus bien pagados puestos en la Asamblea Nacional y en las cúpulas que deciden en sus partidos.
Quedan muchos demonios por conjurar, obstáculos que sortear e institucionalidad por construir para que la hora de la microempresa suene con campanadas, la descentralización sea una realidad y ambas realidades coincidan en un proceso de mutua potenciación, y anuncien boda.Quien matrimonie este proceso, buen matrimoniador será.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica